蔣震

黨的二十大報告進(jìn)一步強調(diào)“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”，并將“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”作為其中的重要內(nèi)容。

稅收政策服務(wù)于黨和國家的重大戰(zhàn)略，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢。實施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策，已經(jīng)成為我國減稅降費政策的新特征和新亮點。增值稅留抵退稅政策充分尊重市場分工規(guī)律，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈有序運行精準(zhǔn)發(fā)力，不斷突破供給側(cè)堵點，在激發(fā)市場活力、減輕市場主體負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了顯著作用。

國家之所以實施大規(guī)模留抵退稅政策，與社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善有著緊密聯(lián)系。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段向更高水平邁進(jìn)，特別是服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的市場分工進(jìn)一步細(xì)化、深化，專業(yè)化水平不斷提升，更多新產(chǎn)業(yè)類型不斷涌現(xiàn)，稅制實現(xiàn)中性目標(biāo)的難度越來越大，為保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈平穩(wěn)運行，市場主體對留抵退稅政策的呼聲越來越強烈。

留抵退稅政策能夠在既定基礎(chǔ)性稅制的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮輔助作用，有效增強稅制中性，幫助產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上不同環(huán)節(jié)的市場主體妥善應(yīng)對市場風(fēng)險、提升產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)能力。按照構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求，繼續(xù)優(yōu)化完善留抵退稅政策，使其與稅制改革進(jìn)程相適應(yīng)，是需要深入思考的重要理論問題。

遵循產(chǎn)業(yè)運行規(guī)律　守護(hù)企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展

無論是稅制改革還是優(yōu)化完善政策，都需要緊緊遵循產(chǎn)業(yè)運行規(guī)律，深入研究留抵退稅產(chǎn)生的根本原因，精準(zhǔn)施策、對癥下藥。

《中華人民共和國增值稅暫行條例》第四條規(guī)定，當(dāng)期銷項稅額小于當(dāng)期進(jìn)項稅額不足抵扣時，其不足部分可以結(jié)轉(zhuǎn)下期繼續(xù)抵扣。留抵稅款就是指當(dāng)期銷項稅額小于當(dāng)期進(jìn)項稅額不足部分。通常來看，其產(chǎn)生原因主要有二：

一方面，與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身特征有關(guān)。有些企業(yè)屬于技術(shù)密集型企業(yè)，其產(chǎn)品生產(chǎn)具有制造工藝繁雜、生產(chǎn)周期長、產(chǎn)品周轉(zhuǎn)慢等特征，對分工專業(yè)化生產(chǎn)水平要求非常高。比如飛機制造、造船、大型成套機械等行業(yè)，在產(chǎn)品生產(chǎn)到銷售這段相當(dāng)長的時間內(nèi)，存在不同程度的投入多、產(chǎn)出少的生產(chǎn)特征，由此容易形成留抵稅款，但產(chǎn)品一旦生產(chǎn)完成，并實現(xiàn)銷售，留抵稅款就可以立刻實現(xiàn)抵扣。但處于初創(chuàng)期的企業(yè)（特別是科技創(chuàng)新企業(yè)）往往面臨著經(jīng)營風(fēng)險高的問題，因為消費者在接受新產(chǎn)品時需要有一個長時間的認(rèn)知過程，此時高投入、低產(chǎn)出的狀態(tài)會使企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營壓力，甚至有些企業(yè)無法撐到產(chǎn)品銷售期。此外，企業(yè)經(jīng)營過程中的固定資產(chǎn)購置周期也會影響不同時期的留抵稅款規(guī)模，當(dāng)企業(yè)集中購置固定資產(chǎn)時，容易產(chǎn)生較大規(guī)模的留抵稅款，反之亦然。

另一方面，與基礎(chǔ)性稅制有關(guān)。自上世紀(jì)90年代分稅制改革以來，我國增值稅制經(jīng)歷了多次重大改革。特別是2016年5月1日起，我國在全國范圍全行業(yè)全面推開營業(yè)稅改征增值稅，在中國稅收歷史上具有里程碑意義。隨著改革不斷深化，增值稅制在促進(jìn)市場分工不斷深化細(xì)化方面發(fā)揮了至關(guān)重要的支撐保障作用。稅制改革不是一蹴而就的，為了更好地兼顧不同行業(yè)發(fā)展需要，現(xiàn)行稅制存在著多檔稅率，針對小規(guī)模納稅人還設(shè)置了征收率，但該做法會影響同一產(chǎn)業(yè)鏈上不同環(huán)節(jié)的稅款抵扣。如果某個企業(yè)適用較低的銷項稅率，在進(jìn)項稅款抵扣時適用較高的進(jìn)項稅率，則更加容易出現(xiàn)留抵稅款。這凸現(xiàn)出增值稅制不斷深化改革的必要性和迫切性，如果稅率檔次不斷簡化，稅制中性效應(yīng)不斷增強，那么相應(yīng)的留抵退稅問題將得以緩解。在推動稅制改革過程中，我們需要全面考慮各類因素影響，扎實穩(wěn)妥地深化增值稅制改革，只有留抵退稅政策與基礎(chǔ)性制度優(yōu)化形成配合作用，方能發(fā)揮更大更顯著的效果。

堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合　維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全運行

堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，既要注重從完善基礎(chǔ)性制度入手推動稅制改革，又要順應(yīng)內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化完善政策、實現(xiàn)精準(zhǔn)施策，更好發(fā)揮留抵退稅政策對提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平的重要作用。

一是進(jìn)一步厘清留抵退稅政策的功能定位。與通常減稅降費政策降低絕對稅負(fù)有所不同，留抵退稅政策的作用在于有效解決留抵稅款占壓企業(yè)資金問題，以平滑不同時期市場主體的經(jīng)營風(fēng)險及壓力。從某種意義上來說，留抵退稅政策不能完全用于克服基礎(chǔ)性稅制帶來的各種問題，而是主要用于解決與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身特征有關(guān)的留抵稅款占壓資金問題，主要聚焦于解決部分企業(yè)的固定資產(chǎn)購置較為集中或者生產(chǎn)產(chǎn)品周轉(zhuǎn)期間帶來的留抵稅款問題。

二是優(yōu)化留抵退稅政策的支持結(jié)構(gòu)。以黨和國家重大戰(zhàn)略需求為基準(zhǔn)，更加科學(xué)合理確定留抵退稅政策支持的行業(yè)、領(lǐng)域、企業(yè)類型。市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，出現(xiàn)留抵稅款問題，可能是普遍性的現(xiàn)象，但財政資源是有限的，我們需要把有限資源用在“刀刃”上。因此，留抵退稅政策應(yīng)重點支持科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，加大對初創(chuàng)期科技創(chuàng)新企業(yè)的支持力度，不斷優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持政策，幫助這些企業(yè)度過風(fēng)險較大時期。特別是針對科技創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)業(yè)期失敗率較高的狀況，建議在征管條件允許的前提下，對于尚未度過初創(chuàng)期便出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的企業(yè)，根據(jù)政策可優(yōu)惠空間，酌情給予一定的留抵退稅支持，嘗試挽救創(chuàng)新性強的小微企業(yè)。同時，提高對這類企業(yè)的征管力度，以防騙稅案件的發(fā)生。

三是更好地發(fā)揮留抵退稅政策在引導(dǎo)形成大中小企業(yè)分工合作的機制中的作用，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展能力提升。中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)發(fā)展，對于當(dāng)前我國高質(zhì)量發(fā)展具有舉足輕重的地位。要鼓勵大企業(yè)走專業(yè)化分工之路，將更多非核心業(yè)務(wù)外包給中小企業(yè)。這樣既能夠提升行業(yè)專業(yè)化水平、提高市場效率，又能夠激活中小企業(yè)發(fā)展動力、培育更多更具有特色的中小企業(yè)。留抵退稅政策是典型的鏈條式稅收政策，這與傳統(tǒng)以單一市場主體為支持對象的政策有著顯著區(qū)別。因此，應(yīng)以市場分工水平為政策支持導(dǎo)向，將大企業(yè)和中小企業(yè)之間的市場分工作為享受留抵退稅政策的重要考量因素，加大對小企業(yè)的支持力度。

四是充分給予市場主體在是否享受留抵退稅政策方面的自主選擇權(quán)。現(xiàn)實中，不同市場主體的經(jīng)營特征千差萬別，甚至有些市場主體可以自我調(diào)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營周期以更好地實現(xiàn)自身的稅務(wù)管理目標(biāo)。對此，應(yīng)充分給予市場主體自主選擇權(quán)，由其自身決定是否申請享受留抵退稅政策，稅務(wù)機關(guān)依申請來辦理相關(guān)事項。

五是切實妥善解決留抵退稅的體制問題。留抵退稅政策的成功實施離不開科學(xué)合理的財政體制，這已經(jīng)被實踐所證實。隨著越來越多的市場主體開展跨區(qū)域經(jīng)營，生產(chǎn)地和消費地、不同環(huán)節(jié)生產(chǎn)地之間分離趨勢愈發(fā)明顯，留抵退稅將涉及增值稅收入的實現(xiàn)地和退稅地之間的稅收分配問題。更好理順中央和地方、各地方之間的收入支出職責(zé)關(guān)系，將有利于正確發(fā)揮各地積極性，更好地引導(dǎo)各地積極支持全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。特別是隨著科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延長，研發(fā)地和生產(chǎn)地的生產(chǎn)模式存在巨大差異，其稅收分配問題更是值得關(guān)注：在同一產(chǎn)業(yè)鏈上，研發(fā)地的人力投入占比較高，進(jìn)項稅額占比相對較低，而生產(chǎn)地的物質(zhì)要素投入成本較高，容易產(chǎn)生留抵稅款，生產(chǎn)地的退稅壓力可能由此加大，這顯然會導(dǎo)致同一產(chǎn)業(yè)鏈上研發(fā)地和生產(chǎn)地之間的稅收分配不平衡，如果某些生產(chǎn)地財力有限可能會阻礙政策的正常實施，從而影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全有序運行。對此，進(jìn)一步優(yōu)化留抵退稅的財政體制，承擔(dān)部分地方維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全運行的責(zé)任，對于有效構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，特別是科技創(chuàng)新市場體系，有著重要理論涵義與現(xiàn)實意義。

從稅制改革角度來看，留抵稅款問題的出現(xiàn)，使得我們必須深入思考，如何在不斷深化增值稅改革上做文章，持續(xù)完善基礎(chǔ)性稅制。從理論意義上來說，增值稅制應(yīng)恪守稅制中性原則，在稅制設(shè)計時采用單一稅率，以確保增值稅對所有類型產(chǎn)品的價格影響保持基本一致，同時減少稅額計算難度。但在現(xiàn)實中，由于工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)模式有著巨大差異，前者物質(zhì)要素投入占比較高，增值稅相對較低，而后者人力投入占比較高，增值稅相對較高，如果對兩者實行同一稅率，勢必會對服務(wù)業(yè)生產(chǎn)過程帶來不同程度的抑制作用。因此，對工業(yè)和服務(wù)業(yè)不得不采取差異化稅率，這一思路符合現(xiàn)實需要，但會由此產(chǎn)生留抵稅款問題。隨著增值稅制改革的不斷深化，基礎(chǔ)性制度得以不斷優(yōu)化，在此基礎(chǔ)上細(xì)化測算不同類型工業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)開展分工合作的留抵稅款狀況，并以此為依據(jù)確定留抵退稅政策的操作思路，可以更好地配合基礎(chǔ)性制度有效發(fā)揮稅收的作用。總之，深化稅制改革與優(yōu)化完善留抵退稅政策是并行不悖、相互統(tǒng)一的關(guān)系。

（作者系中國社會科學(xué)院大學(xué)商學(xué)院副院長、中國社會科學(xué)院財稅研究中心副秘書長）