薛鋼 吳璟

加強(qiáng)財(cái)稅、土地、金融政策協(xié)同，形成多元化投融資方式，為城市更新注入持久動(dòng)力。

我國(guó)城市更新從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”新階段，其不僅承載著改善民生的基礎(chǔ)功能，更肩負(fù)著擴(kuò)大內(nèi)需、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的重要使命。

在經(jīng)濟(jì)層面，城市更新正成為拉動(dòng)投資與消費(fèi)的引擎。2024年，全國(guó)城市更新完成投資約2.9萬億元，通過產(chǎn)業(yè)空間再造帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在社會(huì)層面，2024年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，早期建設(shè)的住宅區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施普遍開始老化，2024年全國(guó)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.8萬個(gè)，計(jì)劃2025年全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，形成可持續(xù)的城市治理模式。在文化層面，城市更新與歷史文脈傳承相結(jié)合，通過保護(hù)承載城市歷史文化價(jià)值的空間要素，提升人民生活品質(zhì)。

武漢是全國(guó)首批中央財(cái)政支持城市更新示范城市，近年來探索形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、民生優(yōu)先”的特色實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2024年，武漢市持續(xù)加大民生投入，全年民生支出1980億元，占比達(dá)79.8%。為更好推進(jìn)城市更新工作，武漢市率先成立了住房和城市更新局，在當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)鏈平臺(tái)“安居鏈”平臺(tái)增加適老化改造模塊；整合中央補(bǔ)助、銀行貸款和市場(chǎng)資本，創(chuàng)新推出合作化改造模式；同步推進(jìn)5G智慧社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與城市治理的深度融合，推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等。

財(cái)稅政策作為城市更新資金籌措機(jī)制的重要支撐，呈現(xiàn)出“三層協(xié)同”的運(yùn)作框架。中央財(cái)政引導(dǎo)層面，“十四五”期間，累計(jì)安排中央補(bǔ)助資金約1594億元，支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；中央補(bǔ)助資金約600億元，支持60個(gè)城市系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市的建設(shè)。2024年，啟動(dòng)城市更新示范工作，按區(qū)域給予差異化補(bǔ)助。稅費(fèi)政策支持層面，積極落實(shí)好稅費(fèi)優(yōu)惠政策，如城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、教育費(fèi)附加減免等。地方資金整合層面，突破傳統(tǒng)土地財(cái)政依賴，探索零星用地協(xié)議出讓、跨地塊平衡機(jī)制、TOD增值收益反哺（TOD全稱為Transit Oriented Development，即以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)，收益用來反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)）等創(chuàng)新模式。

不容忽視的是，當(dāng)前我國(guó)城市更新的資金供給仍以財(cái)政投入為主，面臨渠道單一等問題。在此方面，一些國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐，或可為我國(guó)破解城市更新融資難題提供借鑒。有的國(guó)家采取財(cái)稅杠桿型模式，如美國(guó)的稅收增額融資（TIF），即利用特定區(qū)域內(nèi)因開發(fā)帶來的未來稅收增長(zhǎng)（主要是財(cái)產(chǎn)稅增值）作為抵押，發(fā)行公共改善項(xiàng)目的融資債券。亞特蘭大鐵路環(huán)線改造項(xiàng)目借此融資41億美元，實(shí)現(xiàn)政府零投入撬動(dòng)社會(huì)資本。如英國(guó)采用“城市發(fā)展基金+綜合更新預(yù)算”的補(bǔ)貼體系，通過競(jìng)標(biāo)分配、社區(qū)參與等機(jī)制，推動(dòng)曼徹斯特媒體城等項(xiàng)目改造。有的國(guó)家采取產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新型模式，韓國(guó)首爾引入容積率轉(zhuǎn)讓制度，將因文化遺產(chǎn)保護(hù)等限制而未使用的容積率出售給其他公共事業(yè)，有效盤活存量資源。有的國(guó)家采取金融工具型模式，日本通過住宅金融支援機(jī)構(gòu)開展證券化支援業(yè)務(wù)、融資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和直接融資業(yè)務(wù)等，引導(dǎo)民間資本流入城市更新領(lǐng)域；新加坡依托中央公積金體系將80%的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為保障性公共住房的建設(shè)資金，并配合限購(gòu)政策滿足大多數(shù)人的住房需求。

筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)一步提升財(cái)稅、土地、金融政策的協(xié)同性，構(gòu)建“財(cái)稅精準(zhǔn)滴灌、土地彈性供給、金融工具創(chuàng)新”的系統(tǒng)性支持體系，形成政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的多元化投融資方式，為城市更新注入持久動(dòng)力。

財(cái)稅與土地政策協(xié)同方面，可考慮對(duì)城市更新區(qū)土地增值收益實(shí)施分段分配，基礎(chǔ)部分歸地方財(cái)政，超額部分注入更新基金專款，用于反哺基礎(chǔ)設(shè)施、安置補(bǔ)償、公租房建設(shè)等城市更新項(xiàng)目；創(chuàng)新土地管理制度，允許經(jīng)營(yíng)性用地溢價(jià)，即公開出讓或協(xié)議轉(zhuǎn)讓時(shí)，實(shí)際成交價(jià)格超出基準(zhǔn)地價(jià)或政府設(shè)定底價(jià)的溢價(jià)部分，用以彌補(bǔ)公共建設(shè)缺口；推動(dòng)跨區(qū)域土地開發(fā)權(quán)交易，盤活存量資源；中央可通過特別國(guó)債支持長(zhǎng)周期項(xiàng)目，地方可整合專項(xiàng)資金并規(guī)范專項(xiàng)債使用。

財(cái)稅與金融政策協(xié)同方面，可試點(diǎn)推行城市更新收益?zhèn)晕磥淼亩愂赵隽亢徒?jīng)營(yíng)收益作為償付來源，重點(diǎn)吸引保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本參與；擴(kuò)大政策性金融貼息范圍，對(duì)符合條件的老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)保護(hù)等項(xiàng)目給予貸款貼息，切實(shí)降低融資成本；加快推動(dòng)保障性住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），降低投資者參與不動(dòng)產(chǎn)投資的門檻，暢通“投資—運(yùn)營(yíng)—退出”資金全鏈條。

在制度保障方面，加快推進(jìn)地方性城市更新立法，規(guī)范引導(dǎo)地方相關(guān)條例、法規(guī)建設(shè)，將落實(shí)稅費(fèi)支持、資金保障等政策通過法律形式予以固化，并建立與城市體檢結(jié)果掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)助機(jī)制，對(duì)效果顯著的城市給予補(bǔ)助，形成正向激勵(lì)，如采取“建設(shè)補(bǔ)貼+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”的組合支持方式，培育更加專業(yè)化的城市更新運(yùn)營(yíng)商，確保更新成果的可持續(xù)性。

（作者：薛鋼系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，吳璟系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生）