王婷婷 江敏思

落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策，應(yīng)分階段明確側(cè)重點(diǎn)，有的放矢實(shí)施激勵(lì)。同時(shí)，重視項(xiàng)目可持續(xù)性的培育，避免對(duì)稅費(fèi)減免形成長(zhǎng)期依賴。

實(shí)施城市更新行動(dòng)是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，其有序開(kāi)展能夠在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)維度產(chǎn)生積極效益，并緩解前期高速城鎮(zhèn)化所積攢的土地資源錯(cuò)配、公共服務(wù)需求失衡、人口結(jié)構(gòu)分化、產(chǎn)城融合不足等結(jié)構(gòu)性矛盾。

首批15城獲中央財(cái)政支持

《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》提出，城市更新要“堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行”。2024年，重慶等15個(gè)城市被納入全國(guó)首批中央財(cái)政支持城市更新示范城市。經(jīng)過(guò)近一年的試點(diǎn)，重慶“探索微更新一體化運(yùn)營(yíng)方式推進(jìn)老舊街區(qū)改造”等22項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做法被列入住建部可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。

這些舉措在多方面體現(xiàn)了因地制宜。比如，探索剛?cè)岵?jì)的管理方法，在嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)預(yù)留彈性空間，推行“一區(qū)一策”“一店一策”、定制化改造等精準(zhǔn)舉措。再如，創(chuàng)新參與式改造模式，區(qū)分改造前、改造中、改造后3個(gè)階段，明確不同主體的參與側(cè)重點(diǎn)，事前強(qiáng)調(diào)多方利益協(xié)調(diào)、事中關(guān)注資金的市場(chǎng)投入、事后突出基層自主治理，形成主體多元、方式多樣、層次多維的協(xié)同治理模式。

稅費(fèi)政策有效支持城市更新

資金是制約城市更新行動(dòng)實(shí)施的難點(diǎn)之一。城市更新通常涉及大量的拆遷、安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，具有周期長(zhǎng)、前期投入高、投資回報(bào)不確定等特點(diǎn)，民營(yíng)資本的參與積極性較弱，且多數(shù)民營(yíng)企業(yè)在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)容易受到運(yùn)營(yíng)能力與投融資能力的限制。加之更新項(xiàng)目的回報(bào)周期長(zhǎng)，在資產(chǎn)重組和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，涉及多種稅費(fèi)的繳納，也給參與主體帶來(lái)了一定壓力。

必要的稅費(fèi)支持政策能夠直接降低參與主體的投入成本及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，助力拉升項(xiàng)目估值、提高項(xiàng)目收益率。對(duì)此，《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》在加強(qiáng)支撐保障部分提出，“落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策”。

筆者認(rèn)為，為確保激勵(lì)有的放矢，落實(shí)好稅費(fèi)政策應(yīng)分環(huán)節(jié)明確側(cè)重點(diǎn)。

在存量資產(chǎn)取得環(huán)節(jié)，重點(diǎn)支持被征收方或轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)出閑置資產(chǎn)。嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)償性質(zhì)的減免政策，避免增加額外稅收負(fù)擔(dān)。以個(gè)人所得稅為例，落實(shí)好被拆遷人按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)取得的拆遷補(bǔ)償款免繳個(gè)人所得稅的政策；落實(shí)好對(duì)一定期限內(nèi)重新購(gòu)買住房的納稅人予以退稅的政策。以土地增值稅為例，落實(shí)好對(duì)因城市實(shí)施規(guī)劃、國(guó)家建設(shè)需要征用房產(chǎn)或收回土地使用權(quán)的予以免稅的政策。以企業(yè)所得稅為例，在政策性搬遷情形下，企業(yè)在搬遷期間發(fā)生的搬遷收入和搬遷支出，可暫不計(jì)入當(dāng)期應(yīng)納稅所得額，而在最長(zhǎng)不超過(guò)5年的期限內(nèi)遞延匯算搬遷所得。

在城市更新改造環(huán)節(jié)，重點(diǎn)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體積極參與、技術(shù)創(chuàng)新。減輕城市更新項(xiàng)目承接者的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，釋放其積極性。如對(duì)在城市更新項(xiàng)目中提供公益性設(shè)施、實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的納稅人，需進(jìn)一步落實(shí)好在土地流轉(zhuǎn)中適度減免土地增值稅或企業(yè)所得稅的政策；進(jìn)一步擴(kuò)大城市更新項(xiàng)目中城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)減免的適用范圍；在老舊工業(yè)園區(qū)改造項(xiàng)目中，引入高新技術(shù)企業(yè)或推動(dòng)傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，確保研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策落實(shí)到位。以重慶更新項(xiàng)目為例，政府通過(guò)建立“研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策靶向推送+高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定專家會(huì)診”的機(jī)制，幫助開(kāi)發(fā)“5G+北斗”精準(zhǔn)導(dǎo)航系統(tǒng)、部署5G基站和室內(nèi)模擬衛(wèi)星的企業(yè)依法享受稅收優(yōu)惠。

在改造設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。自然資源部《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》提出，“實(shí)施差別化稅費(fèi)計(jì)收”，確保稅費(fèi)政策精準(zhǔn)匹配項(xiàng)目類型。如在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，對(duì)業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)服務(wù)企業(yè)的公共收益，不妨探討給予增值稅免稅待遇，鼓勵(lì)其將收益優(yōu)先用于設(shè)施維護(hù)；對(duì)養(yǎng)老、托育、家政等服務(wù)機(jī)構(gòu)，在落實(shí)好現(xiàn)有稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，不妨給予企業(yè)所得稅“三免三減半”，以吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營(yíng)。此外，針對(duì)更新項(xiàng)目資產(chǎn)證券化門(mén)檻高、社會(huì)資本退出難的問(wèn)題，進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

值得注意的是，相關(guān)稅費(fèi)減免應(yīng)當(dāng)對(duì)城市更新的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以支持，不宜過(guò)多過(guò)泛，且應(yīng)在全面落實(shí)稅收法定原則的前提下予以規(guī)范。國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)稅收支持政策時(shí)，應(yīng)著重對(duì)其價(jià)值目標(biāo)及必要性進(jìn)行實(shí)質(zhì)化審查，避免政策效果偏離預(yù)期目標(biāo)，造成稅收流失或市場(chǎng)扭曲。

進(jìn)一步規(guī)范落實(shí)城市更新支持政策

城市更新是一個(gè)需要持續(xù)推進(jìn)的系統(tǒng)性工程，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力的培育，切勿對(duì)稅費(fèi)減免政策形成長(zhǎng)期依賴，導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。

確保合規(guī)享受稅費(fèi)支持政策。一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全專項(xiàng)稅收激勵(lì)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別城市更新的痛點(diǎn)與堵點(diǎn)，針對(duì)性出臺(tái)稅收支持政策。如針對(duì)公共物品供應(yīng)不足的問(wèn)題，可考慮對(duì)提供額外公共空間或社會(huì)福利設(shè)施的開(kāi)發(fā)者，適用增值稅即征即退政策；針對(duì)更新項(xiàng)目收益低、貸款難的問(wèn)題，可考慮對(duì)為更新項(xiàng)目提供金融貸款服務(wù)的銀行減免增值稅，通過(guò)減輕金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，吸引更多信貸資源流入。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立稅收優(yōu)惠政策的全生命周期考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)所涉稅費(fèi)種及其優(yōu)惠幅度的監(jiān)督審查，審慎把握城市更新過(guò)程中各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的適用條件，在保證符合條件主體“應(yīng)享盡享”的同時(shí)，避免名義上參與城市更新實(shí)則經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)偏離的主體不當(dāng)享受稅費(fèi)減免政策。

推動(dòng)構(gòu)建多元化投融資體系。城市更新行動(dòng)的可持續(xù)推進(jìn)，需在加大政府投入的同時(shí)，充分激活市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建財(cái)稅、金融、土地政策協(xié)同的制度體系，有效吸引社會(huì)資本。財(cái)政政策方面，應(yīng)強(qiáng)化中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)債、地方資金的協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，通過(guò)設(shè)立城市更新基金、創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)用場(chǎng)景，發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿效應(yīng)”，撬動(dòng)銀行貸款、保險(xiǎn)資金等社會(huì)資本。土地政策方面，鼓勵(lì)土地混合利用，優(yōu)化國(guó)土空間用途管制機(jī)制，在剛性約束下增強(qiáng)規(guī)劃彈性。建立定期評(píng)估與動(dòng)態(tài)規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，響應(yīng)城市發(fā)展需求。輔以容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，充分激發(fā)存量用地再開(kāi)發(fā)活力。金融政策方面，可建立城市更新項(xiàng)目白名單制度。對(duì)納入白名單的項(xiàng)目，可引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，適度放寬授信條件、延長(zhǎng)貸款期限、提供優(yōu)惠利率等差異化金融支持。

［作者：王婷婷系西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，江敏思系西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新發(fā)展階段促進(jìn)共同富裕的稅法保障研究”（22BFX090）的階段性成果］