許生

規范稅收優惠政策應精準匹配國家戰略需求，進一步在方向聚焦、機制優化與動態調整上突破創新，實現企業發展與經濟增長“水活魚躍”的良性循環。

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策。

長期以來，稅收優惠政策在激發市場活力、促進經濟增長、實現區域協調發展等方面發揮了重要作用。但是，政策碎片化、執行標準不一、監管薄弱等諸多問題的存在，使得稅收優惠政策效果打折扣，甚至產生新的不公平。推動稅收優惠政策從“分散化管理”向“規范化治理”轉變，既是優化營商環境的必然要求，也是構建全國統一大市場的戰略選擇。

規范稅收優惠政策的必要性

筆者觀察到，稅收優惠政策執行層面仍面臨不少挑戰。例如，在增值稅領域，小規模納稅人免稅政策可能引發稅收不公平。按月申報的兩家月不含稅銷售額分別為100000元和100001元的小規模納稅人，實際上會存在明顯的稅負差異。前者全免，后者需全額計稅。這種“懸崖效應”不僅可能扭曲企業經營行為，還可能催生逃稅行為。又如，征管環節可能存在自由裁量權濫用的風險。對個體工商戶定期定額核定征收個人所得稅時，各地電子化應用進度不一，部分地區一定程度上還需基層稅務人員的主觀判斷，可能出現“人情稅”“關系稅”的風險，核定偏差也易引發征納矛盾。而部分“撒胡椒面”式的優惠政策“含金量”不足，政策實施效果有時也與政策目標相背離。

現行稅收優惠政策多散見于稅收法律、行政法規以及部門規章中。規范稅收優惠政策，核心在于通過制度完善、征管創新與目標優化，破解“政出多門”“執行走樣”“激勵錯位”等問題，使稅收杠桿更加精準撬動經濟高質量發展。

構建統一清晰的政策適用框架

制度規范化是稅收優惠政策發揮效力的基石，重點在于解決政策碎片化、標準不統一、準入門檻模糊等問題。近年來，我國通過頂層設計與基層創新相結合，持續構建精簡、高效、透明、可預期的稅收政策適用框架。

精簡審批程序，強化自主享受。取消前置審批。根據國務院相關文件要求，早在2015年，國家稅務總局發布了《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》，明確對企業所得稅優惠事項全部取消審批，一律實行事后備案管理。這一舉措大幅壓縮行政裁量空間，使企業享受優惠從“被動等待”轉向“主動適用”，顯著減輕了企業負擔。這一舉措也推動稅收優惠政策管理整體從“重審批”向“重管理、優服務”轉變。稅務部門明確“留存備查”原則，凡可通過申報表獲取的資料不再要求企業提供，申報效率大幅提升。

統一政策口徑，壓縮尋租空間。一是清理違規政策。針對地方政府越權減免稅、稅收返還等亂象，2024年國家稅務總局嚴肅查處違規招商引資中的涉稅問題，清理妨礙公平競爭的地方性稅收措施。在稅務執法方面，2023年修改完善《稅收征管操作規范》，形成全國統一的稅收征管操作標準；京津冀、長三角等區域稅務機關，聯合推出區域內統一適用的稅務行政處罰裁量基準，推動執法結果互認，為制定全國統一的稅務行政處罰裁量基準奠定基礎。二是明確小微企業認定標準。按照企業所得稅相關規定，小型微利企業認定標準包括資產總額、從業人數和年度應納稅所得額3個指標，以提升政策可操作性。

劃定清晰邊界，注入穩定預期。制度規范化的本質是優化政府與市場的關系。通過限制行政干預、明確規則邊界，使稅收優惠從“政府給予的特權”轉向“企業法定的權利”，為市場注入穩定預期。政策效能受到征管實踐精準程度的影響。其中，政策規范是前提，為征管劃定清晰邊界，解決“規則公平”問題；征管規范是保障，通過技術手段堵塞制度漏洞，反向推動政策優化，實現“執行有效”；數字化則是貫通二者的技術紐帶。今年以來，全國稅務系統深入實施數字化轉型條件下的稅費征管“強基工程”，一體推進依法治稅、以數治稅、從嚴治稅，各地稅務部門也積極探索構建數據驅動、風險導向、多元協同的征管模式，避免企業享受優惠政策“找不到”“看不懂”的情況，以及給予守信企業在稅收管理、出口退稅、融資授信等領域更多的優先便利，進一步織密政策落實保障網。

稅收優惠政策的可能優化方向

筆者認為，規范稅收優惠政策的關鍵在于精準匹配國家戰略需求，未來應進一步在方向聚焦、機制優化與動態調整上突破創新，實現企業發展與經濟增長“水活魚躍”的良性循環。

強化科創導向，激活創新源動力。一是優化研發費用加計扣除政策。如加大對科技型中小企業的支持力度，拓寬合格研發費用的范圍，放寬研發費用稅收優惠的行業限制等。二是加大對創新鏈前端支持力度。現行政策對基礎研究激勵不足，可借鑒歐盟“專利盒”制度，對源自基礎研究的專利所得實施所得稅優惠稅率等。

深化區域協同，打造開放新支點。推行“先行啟動區+”舉措，允許企業在聯動發展區設立生產基地，享受先行啟動區相關稅收優惠政策，如優化和擴展廣州南沙先行啟動區15%所得稅優惠稅率政策等；建立指標浮動機制，對投資周期超過一定期限的項目，享受優惠期限可自動延長；探索“飛地經濟”稅收分成機制，鼓勵沿海地區科技企業在西部設立研發中心等。

推動綠色轉型，培育增長新動能。進一步發揮綠色稅制的正向激勵和反向約束作用，增加高耗能企業綠色轉型的動力，積極構建支持清潔和可再生能源發展的稅收優惠政策體系，如將國家重點扶持的氫能等清潔能源投資項目納入企業所得稅“三免三減半”范圍。

（作者系國家發展和改革委員會經濟研究所研究員）