何代欣 崔孟奇

荒漠化防治離不開完善的財力支持，這與一國的財稅體制與政策機制密切相關。我國通過設立專項補助資金、健全市場化多元化投入機制、落實稅收支持政策等，為“三北”工程提供了較為完善的財稅支持。

“十四五”以來，“三北”工程完成荒漠化綜合治理面積超2億畝。我國在全球率先實現到2030年土地退化零增長目標；為全球貢獻約25%的新增綠化面積，其中超過一半來自“三北”地區的新造林種草。自1978年啟動的“三北”工程，是迄今為止世界上建設期限最長、規模最大、受益民眾最多的生態建設工程，其中，我國通過設立專項補助資金、健全市場化多元化投入機制、落實稅收支持政策和政府采購政策等，為“三北”工程提供了較為完善的財稅支持。

“三北”工程的全球貢獻

一方面，為全球氣候治理提供范本。與小規模、短周期的項目不同，“三北”工程是一個跨越數十年的長期工程，數千萬公頃的人工林持續發揮固碳作用，有利于解決全球氣候治理的碎片化通病。另一方面，荒漠化防治技術得到推廣。“三北”工程的草方格固沙、節水造林、耐旱樹種選擇等一系列防沙治沙技術，被聯合國和共建“一帶一路”國家借鑒。這些技術證明荒漠化并非不可逆，通過長期規劃和先進技術，沙漠可以得到有效治理。

“三北”工程的實施，履行了《聯合國防治荒漠化公約》的承諾，與全球氣候變化協定《巴黎協定》目標相呼應，還助力改善了周邊國家的生態狀況，共建了人類可持續發展的生態屏障。

財稅政策助力荒漠化防治的國際做法

荒漠化防治離不開完善的財力支持，這與一國的財稅體制與政策機制密切相關。如南非生物多樣性管理計劃將私有土地作為生物保護區，并由地方政府牽頭，與私人土地所有者達成協議，政府通過增加投入資金、碳補償融資、稅收激勵等方式給予支持。非洲“綠色長城”計劃發起于2007年，由非洲聯盟主導，原計劃于2030年完成，但由于參與者中大部分是最不發達國家，資金不充裕導致項目拖延嚴重，很難如期完成目標。

國際經驗表明，環境稅是減少森林砍伐和退化的有效手段。環境稅通常分為能源稅、交通稅、污染稅和資源稅4類，其中與森林保護密切相關的是資源稅，這類稅收通過對自然資源開發利用征稅，將外部環境成本內部化。即通過稅收或相關制度安排，針對低于特定基準的某種商品或服務，讓相關主體為其造成的生態損害付費，反之高于該基準，則相關主體可獲得補貼或稅收減免。如蒙古77%的土壤出現一定程度的退化，為提升土壤肥力，該國政府修訂了《自然資源使用費法》，旨在將自然資源使用付費收入用于環境保護和自然資源修復。據估計，該法在2023年的執行情況和2024年的核準預算超出預期，每年有望帶來超過1500萬美元的資金，彌補蒙古目前每年1000萬美元的生物多樣性資金缺口。類似地，奧地利、加拿大和波蘭對超額或過早砍伐樹木的企業按照木材體積收取費用；哥倫比亞、法國和美國對從事可持續森林經營的主體予以一定稅收減免。

已有多國征收資源稅以應對森林砍伐和土地退化。哥斯達黎加自1997年起將征收的碳稅資金用以保護和恢復森林景觀，使森林覆蓋率由歷史最低點的21%恢復至現在的近60%；加蓬自2020年起實施基于森林面積的稅收減免政策，針對通過可持續森林管理認證的森林按照其面積給予稅收減免，鼓勵森林經營者采取符合環保標準的可持續管理方式，避免過度砍伐和非法采伐，減少森林退化和土地破壞；危地馬拉自1974年起為各種可持續森林管理提供稅收減免，目前該國14%的森林通過了可持續認證，而中美洲平均水平僅為4%。然而，需特別指出的是，應對森林砍伐和土地退化的稅收政策具有高度情境依賴性，其他政策工具如財政支出和監管措施更具針對性和靈活性，如通過財政補貼支持可持續農業或森林管理，可以更直接地改變土地利用行為；通過限制非法活動、加強執法等監管措施，可以更有效打擊森林砍伐和退化行為。

進一步落實及完善綠色財稅支持機制

近日，國務院辦公廳印發修編后的《“三北”工程總體規劃》，提出到2050年，工程區森林覆蓋率增加1.9個百分點，林草覆蓋率達43%，可治理沙化土地基本得到治理，沙化土地綜合植被蓋度達25%以上。進入鞏固拓展防沙治沙成果的關鍵期，有必要進一步落實及完善綠色財稅支持機制，筆者認為，可從以下幾方面著手：

一是建立跨年度預算平衡機制，增強資金保障可持續性。“三北”工程不同于一般公共項目，需要數十年持續投入，所以應探索建立跨年度預算平衡機制，將中央財政補助與長期專項基金結合，并將部分資源稅、碳排放權交易收益或生態補償資金納入，以形成穩定的資金池，確保工程建設在財政周期波動中仍有穩定的支撐，同時為地方政府和社會資本參與提供長期信心。

二是強化區域差異化支持，突出對重點地區的政策傾斜。“三北”工程覆蓋范圍廣，各地區自然條件差異大，財政政策應盡量避免“一刀切”，而是根據區域功能定位和生態脆弱性，實行差別化補助和激勵政策。如對沙源集中區加大治沙與封育的補償力度，對農牧交錯帶重點支持生態產業轉型，對已有成效地區強化后期管護等，差異化的財政支持能夠提高資金使用效率，避免同質化投入。

三是推動財政與金融政策深度融合，構建多元化投入格局。僅靠財政支出難以滿足“三北”工程長期以來對資金的龐大需求，對此，可通過貼息貸款、風險補償基金、生態擔保機制等財政投入降低綠色項目融資門檻，引導銀行、保險、投資基金等社會資本進入。同時，推動完善林業碳匯確權和收益交易，使“三北”工程的生態產出更好進入碳市場和綠色金融體系。

四是進一步發揮環境資源稅引導作用，構建稅收支持長效機制。根據國際經驗，環境資源稅與“費補”機制在調節市場行為、推動可持續生產方面具有明顯成效，我國可在現有的環境資源稅制度框架內進行探索創新。一方面，逐步引入與森林、草地等與荒漠化治理相關的差別化稅率，引導企業和地方政府減少對脆弱生態區的利用和破壞；另一方面，借鑒國際上對認證產品給予稅收減免的做法，落實及完善將符合條件的綠色產品和生態服務納入增值稅、企業所得稅優惠范圍的做法，形成更加穩定、可持續的稅收支持體系。

[作者：何代欣系中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任、研究員，崔孟奇系中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室助理研究員。本文是中國社會科學院重大創新項目《深化財稅體制改革的重大問題研究》（項目編號：2024YZD007）的階段性研究成果之一。]