本報(bào)記者 張思佳

為什么越來越多的國家選擇開征健康稅？我國煙草稅制如何進(jìn)一步改革優(yōu)化？對于這些問題，或許可以從近期在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)舉辦的健康財(cái)政政策國際論壇得到啟發(fā)。本次論壇上，來自世界衛(wèi)生組織、國家衛(wèi)生健康委、中國財(cái)政科學(xué)研究院、中國疾病預(yù)防控制中心、亞洲開發(fā)銀行等國際組織、國內(nèi)外高校和科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者展開深入交流。

對煙酒糖征稅有助于人口健康發(fā)展

與會專家認(rèn)為，健康是人類社會可持續(xù)發(fā)展的基石，應(yīng)把人口健康置于發(fā)展議程的核心位置。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長趙忠秀說，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將健康理念深度融入財(cái)政稅收政策，不僅是推進(jìn)健康中國建設(shè)的重要路徑，還是中國積極參與全球衛(wèi)生治理的務(wù)實(shí)行動。

“沒有健康的人口，任何國家和社會都無法發(fā)展、創(chuàng)新與競爭。”世界衛(wèi)生組織駐華代表馬丁·泰勒觀察到，中國在教育、醫(yī)療、扶貧等領(lǐng)域的財(cái)政投入持續(xù)增加，包括為減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)而推出的育兒補(bǔ)貼，正是回應(yīng)了人們對美好生活期望的體現(xiàn)。他提到，這些領(lǐng)域也是健康財(cái)政政策能夠發(fā)揮作用的地方。世界衛(wèi)生組織將對煙、酒精和含糖飲料等可能對人口健康產(chǎn)生負(fù)面影響的產(chǎn)品征收的消費(fèi)稅統(tǒng)稱為健康稅，并提出消費(fèi)稅是有效的促進(jìn)健康的財(cái)政措施。通過征收健康稅，在抑制有害消費(fèi)的同時(shí)，還能增加財(cái)政收入，緩解公共衛(wèi)生系統(tǒng)的壓力，打造更加健康的人口資源和經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

今年7月，世界衛(wèi)生組織發(fā)起了名為“三三五”的全球倡議，呼吁各國通過征收健康稅，到2035年將煙草、酒精和含糖飲料的實(shí)際價(jià)格提高至少50%。

菲律賓稅務(wù)學(xué)院地方政府財(cái)政研究所副所長馬·特雷薩·哈比坦介紹了本國近年來征收健康稅的實(shí)踐。談及改革成效時(shí)，她用“一石三鳥”一詞來形容。一是財(cái)政收入增加，即便是在疫情時(shí)期，健康稅收入所占比重也比較穩(wěn)定；二是健康稅帶動相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政投入有所增加；三是吸煙率、酒精消費(fèi)量等出現(xiàn)明顯下降。對于“高稅收可能誘發(fā)走私等非法交易”“健康稅增加對低收入群體的影響更大”等擔(dān)憂，她的觀點(diǎn)是“應(yīng)強(qiáng)化稅收立法和制度保障”。針對煙酒糖征稅給窮人造成更重負(fù)擔(dān)、窮人相對難獲得醫(yī)療服務(wù)支持等問題，她認(rèn)為可以通過多部門協(xié)作來推動解決，保障人們平等享有醫(yī)療服務(wù)和健康政策。據(jù)了解，一些國家和地區(qū)將健康稅收入專項(xiàng)用于公共衛(wèi)生服務(wù)、健康教育和貧困人群醫(yī)療援助。例如，有的國家將酒精消費(fèi)稅收入用于戒酒服務(wù)和非傳染性疾病預(yù)防。在政策協(xié)同方面，將價(jià)格調(diào)控與健康干預(yù)措施相結(jié)合。又如，在對含糖飲料征稅的同時(shí)推廣健康替代品，對低收入群體提供免費(fèi)或低價(jià)公共醫(yī)療服務(wù)。根據(jù)居民收入水平動態(tài)調(diào)整稅率。再如，當(dāng)居民收入提高時(shí)，適時(shí)提高健康稅稅率，并確保低收入群體獲得相應(yīng)醫(yī)療補(bǔ)貼或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以維持政策有效性并避免加重弱勢群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

亞洲開發(fā)銀行全民健康覆蓋高級專家瓦順達(dá)拉·然普沙旺進(jìn)一步闡釋了部門協(xié)作的重要性。她認(rèn)為，多國將健康稅專款專用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，政府需做好整體規(guī)劃。“相關(guān)改革不僅要關(guān)注財(cái)政收入，還應(yīng)讓財(cái)政和健康部門之間進(jìn)行合作，只有這樣的改革才有可持續(xù)性。”她說。

卷煙消費(fèi)稅改革需要多重考量

作為健康稅的重要組成部分，煙草稅被認(rèn)為是煙草控制措施中單項(xiàng)最有效的措施。我國自2005年加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》以來，于2009年和2015年兩次提高卷煙消費(fèi)稅，尤其是2015年，在提稅的同時(shí)首次實(shí)現(xiàn)煙草行業(yè)的稅價(jià)聯(lián)動，同年我國煙草產(chǎn)量、銷量明顯下降。

與會專家認(rèn)為，為進(jìn)一步提升“以稅控?zé)煛毙Ч頍熛M(fèi)稅尚有改革空間。然而，“怎么改”并不容易回答。世界衛(wèi)生組織健康稅與財(cái)政政策合作中心主任鄭榕分析，中國卷煙消費(fèi)稅采取從價(jià)和從量的復(fù)合計(jì)稅方式。是提高從量稅還是從價(jià)稅，是在生產(chǎn)還是在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)加稅，傳導(dǎo)到最終消費(fèi)價(jià)格，都可能呈現(xiàn)出不同的政策效果。

她認(rèn)為，推進(jìn)改革需考量多重目標(biāo)，同時(shí)面臨多重約束。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出將15歲以上人群的吸煙率降低到20%的明確目標(biāo)。雖然煙草行業(yè)利稅貢獻(xiàn)不容忽視，但更要看到，煙草制品所造成的醫(yī)療支出及經(jīng)濟(jì)損失。

對此，鄭榕進(jìn)行了政策模擬。結(jié)合當(dāng)前卷煙消費(fèi)稅多是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，以及正在謀劃的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革，她嘗試將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到批發(fā)環(huán)節(jié)，且保持兩個(gè)環(huán)節(jié)的稅負(fù)均衡。經(jīng)過模擬發(fā)現(xiàn)，如果不額外加征消費(fèi)稅的話，稅收收入幾乎沒有變化，相應(yīng)地，吸煙率也不會有變化。所以她認(rèn)為，要降低吸煙率，在保持生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)稅負(fù)均衡的同時(shí)，不妨在從量消費(fèi)稅上做文章。

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授岳樹民提出卷煙消費(fèi)稅后移征收應(yīng)考慮區(qū)域間財(cái)力均衡的問題。云南是煙草生產(chǎn)大省，如果卷煙消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，將會大幅影響該地區(qū)的稅收利益。而消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革的一個(gè)重要目的是理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。因此，卷煙消費(fèi)稅改革應(yīng)統(tǒng)籌兼顧。此外，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移應(yīng)考慮征管效率問題。適合在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收的應(yīng)予以調(diào)整，不適合的可繼續(xù)在出廠環(huán)節(jié)征收，不宜搞“一刀切”，甚至可以采取“小步慢走”的方式。

專家還從不同角度探討了將含糖飲料納入消費(fèi)稅征收范圍的可行性。有專家提出“民意很重要”，如果公眾對高糖、高脂肪食品的有害性認(rèn)識不足，便貿(mào)然對其征稅，并不利于消費(fèi)市場穩(wěn)定。

“在進(jìn)行政策決策時(shí)，既要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也需考慮本國國情，只有這樣才能作出有意義的改變。”世界衛(wèi)生組織總部健康財(cái)政政策處處長杰里米亞斯·保羅說。

重視健康財(cái)政學(xué)研究

與會專家認(rèn)為，健康財(cái)政作為一個(gè)備受關(guān)注的新興領(lǐng)域，許多問題值得研究。

云南大學(xué)特聘教授、美國佐治亞州立大學(xué)終身教授黃繼東分析，從理論上講，健康財(cái)政學(xué)是財(cái)政學(xué)經(jīng)過行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)充，發(fā)展而來的行為財(cái)政學(xué)分支。傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)主要關(guān)注財(cái)政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)、政府行為的影響，行為財(cái)政學(xué)更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策如何改變微觀個(gè)體行為，健康財(cái)政學(xué)重點(diǎn)研究政府行為、財(cái)政政策對微觀個(gè)體健康的影響。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長何輝認(rèn)為，研究健康財(cái)政問題或可從政策引導(dǎo)與資源配置優(yōu)化角度展開。例如，公共衛(wèi)生資金分配機(jī)制突出公平性，需要綜合利用好財(cái)政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等。一方面，在加大支出力度的同時(shí)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；另一方面，給予健康服務(wù)機(jī)構(gòu)一定的稅收支持或財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)的發(fā)展。

本次論壇還舉行了世界衛(wèi)生組織健康稅與財(cái)政政策合作中心揭牌儀式。據(jù)悉，今年世界衛(wèi)生組織正式致函對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，將對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)原“世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心”更名為“世界衛(wèi)生組織健康稅與財(cái)政政策合作中心”，并以新名稱重新任命，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院財(cái)稅系作為該中心的合作單位開展相關(guān)領(lǐng)域合作研究。