李旭紅

稅收是財(cái)政可持續(xù)性的重要保障，“十五五”時(shí)期，應(yīng)通過完善直接稅體系、拓展新興稅源、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等，進(jìn)一步推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

“十五五”時(shí)期是我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)發(fā)展環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，續(xù)寫經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章，需進(jìn)一步提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，繼續(xù)發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，推動(dòng)財(cái)稅政策提質(zhì)增效、精準(zhǔn)發(fā)力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力保障。

加強(qiáng)預(yù)算層面的統(tǒng)籌管理，提升財(cái)政戰(zhàn)略保障能力。預(yù)算是國家治理的總賬本，加強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌管理是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性的重要抓手。在部分地方財(cái)政緊平衡的背景下，財(cái)政資源的優(yōu)化配置有利于提升資源使用效率，既有助于彌補(bǔ)財(cái)政資金的缺口，也可避免財(cái)政資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)通過統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，集中財(cái)政資源辦大事，強(qiáng)化對(duì)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生的財(cái)力保障。

推進(jìn)預(yù)算管理方式創(chuàng)新，提高財(cái)政資金使用效益。應(yīng)逐步從增量擴(kuò)張型管理模式向精細(xì)化、提效型管理模式轉(zhuǎn)變。一方面，通過深化零基預(yù)算改革、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的方式，提升預(yù)算管理精細(xì)化水平，將績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，建立全鏈條績效管理體系，實(shí)現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責(zé)”，推動(dòng)財(cái)政支出從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，讓有限資金發(fā)揮最大公共效益，進(jìn)一步提升預(yù)算管理的效能，使財(cái)政資金成為撬動(dòng)發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵杠桿。另一方面，加快推動(dòng)財(cái)政數(shù)字化改革，以財(cái)政大數(shù)據(jù)提升監(jiān)測、分析和調(diào)度能力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制更精準(zhǔn)、執(zhí)行監(jiān)督更實(shí)時(shí)、績效評(píng)估更量化，為增強(qiáng)財(cái)政承載能力提供支撐。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高中央財(cái)政支出比重。支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。未來支出政策應(yīng)重點(diǎn)圍繞“保基本、促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)”做好統(tǒng)籌。一方面，堅(jiān)持“有保有壓”，對(duì)行政運(yùn)行類、資源消耗型支出嚴(yán)控增量，堅(jiān)決杜絕形式主義、重復(fù)建設(shè)與浪費(fèi)性投入；另一方面，要“保重點(diǎn)”，例如，持續(xù)加大對(duì)科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)核心競爭力提升等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度，鞏固我國經(jīng)濟(jì)向好基礎(chǔ)、釋放經(jīng)濟(jì)增長潛能。特別是在民生領(lǐng)域，應(yīng)推動(dòng)支出政策由普惠型向精準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)向困難群體、薄弱區(qū)域傾斜，穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)均等化水平。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)中央財(cái)政統(tǒng)籌能力，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，將財(cái)政資源向中西部地區(qū)和基層傾斜，縮小區(qū)域間財(cái)力差距，提升全國整體發(fā)展平衡性。當(dāng)然，支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化既要關(guān)注當(dāng)下效益，更要強(qiáng)化長期成本與收益分析，尤其要關(guān)注項(xiàng)目支出的科學(xué)性，堅(jiān)持量力而行，避免過度透支未來財(cái)力，通過支出約束促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從根本上增強(qiáng)財(cái)政韌性。

構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)長效管理機(jī)制。政府債務(wù)是財(cái)政可持續(xù)性的一個(gè)重要考驗(yàn)。近年來，我國政府債務(wù)總體可控，但地方隱性債務(wù)存量較大，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，應(yīng)構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)長效管理機(jī)制，切實(shí)維護(hù)財(cái)政長期穩(wěn)健運(yùn)行。同時(shí)，優(yōu)化政府專項(xiàng)債券發(fā)行與使用結(jié)構(gòu)，聚焦收益與融資平衡的重大公共項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，提高債務(wù)資金配置效率和資金使用回報(bào)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，通過數(shù)字化工具實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早處置、早化解，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。需要說明的是，政府債務(wù)管理的目標(biāo)不是簡單壓縮債務(wù)總量，而是構(gòu)建既支持發(fā)展又可持續(xù)的負(fù)債結(jié)構(gòu)，使財(cái)政政策有足夠的發(fā)力空間。同時(shí)，重視債務(wù)運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)增長快、經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)的前提下可設(shè)定適度債務(wù)增長率，并保障償債能力及流動(dòng)性。

加強(qiáng)稅源管理，增加地方自主財(cái)力。稅收是財(cái)政收入的重要組成部分，也是財(cái)政可持續(xù)性的重要保障。“十五五”時(shí)期，一方面，應(yīng)完善直接稅體系，穩(wěn)步提高直接稅比重，健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，完善資本所得稅制，進(jìn)一步推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。通常來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的國家的人均可支配收入更高，直接稅來源更為充足，直接稅占比也相對(duì)更高。直接稅構(gòu)成稅收的主要來源，也有利于調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)公平發(fā)展。另一方面，積極順應(yīng)產(chǎn)業(yè)迭代趨勢，拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的新興稅源，增加地方自主財(cái)力，并積極探索地方稅改革路徑，進(jìn)一步提升地方稅對(duì)平衡地方財(cái)政可持續(xù)性的作用，強(qiáng)化地方投資與地方稅收來源之間的關(guān)聯(lián)度，形成良好、可持續(xù)的稅收來源，避免投資與稅收之間背離度持續(xù)擴(kuò)大帶來的地方財(cái)政可持續(xù)性壓力。同時(shí)，要注重保持合理的宏觀稅負(fù)水平，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策評(píng)估和清理整合，確保稅收優(yōu)惠真正用于激勵(lì)創(chuàng)新、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力，并提升財(cái)政資金使用效率，避免稅收資源的無效浪費(fèi)以及規(guī)模過大的稅收優(yōu)惠造成的財(cái)政可持續(xù)性壓力。

加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，提升財(cái)政治理能力現(xiàn)代化水平。財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政可持續(xù)性的制度保障。應(yīng)完善財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等多維度協(xié)同監(jiān)督體系，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行全過程、全領(lǐng)域監(jiān)督，嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律紅線，并提升政府投資項(xiàng)目信息公開透明度。應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)制度建設(shè)，財(cái)政政策制定和執(zhí)行要嚴(yán)格依法依規(guī)，以法治方式固化改革成果，構(gòu)建長期穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境。應(yīng)依托數(shù)字化手段提升監(jiān)督精準(zhǔn)度和及時(shí)性，以透明促規(guī)范、以規(guī)范提效能，通過完善標(biāo)準(zhǔn)體系、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，確保權(quán)力在監(jiān)督中規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，持續(xù)提升基層財(cái)政人員專業(yè)能力與職業(yè)操守，為財(cái)政治理現(xiàn)代化提供人才支撐。

財(cái)政可持續(xù)不是短期保平衡，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活力、民生福祉與風(fēng)險(xiǎn)防控三者并行。面向“十五五”，應(yīng)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向，通過加強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌、推進(jìn)預(yù)算管理方式創(chuàng)新、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)稅源管理、加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督等舉措，匯聚各方合力，全面提升財(cái)政體系的長期穩(wěn)健性和戰(zhàn)略保障能力，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和持久動(dòng)力。

（作者系北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長、教授）