白景明

“十五五”時期的擴內需難度大、要求高，需堅持有效市場和有為政府相結合，進一步發(fā)揮積極財政政策作用，促進消費和投資、供給和需求良性互動。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）再次強調“堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點”。“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，具有承前啟后的重要地位。筆者認為，在這一時期堅持擴大內需驅動經濟增長，具有一定的歷史必然性。

強大國內市場是中國式現代化的戰(zhàn)略依托

具體來看，“十五五”時期，我國發(fā)展處于戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期。

世界百年變局加速演進，國際經濟格局發(fā)生巨變。主要發(fā)達經濟體在本世紀初進入經濟增長率低位徘徊期，多年來美國年均增長率不足3%，歐元區(qū)國家和日本在2%以內，同期失業(yè)率節(jié)節(jié)攀升，一些年份甚至超過10%。這些國家在本世紀初還發(fā)生了主權債務危機，美國2007年的次貸危機和歐元區(qū)國家的主權債務危機是規(guī)模空前的政府債務危機，時至今日，發(fā)達經濟體的政府負債率普遍超過100%，經濟增長過度依賴財政刺激，財政支出占國內生產總值（GDP）的比重大多超過40%。為解決這些問題，這些國家在調整產業(yè)結構時采取了傳統(tǒng)的保護主義，國際上單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治威脅上升，逆全球化來勢兇猛，世界經濟增長動能更加不足，這大大壓縮了我國參與國際經濟循環(huán)的空間，要求我國更多依托國內市場擴大內需拉動經濟增長。

本世紀前10年，我國年均經濟增長率高達10%，之后年均增長率仍超5%，對世界經濟增長貢獻率保持在30%左右，這充分顯示出我國經濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。但是，國內發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，特別是有效需求不足。近年來，全社會固定資產投資增長率和社會消費品零售總額增長率下降，國內大循環(huán)存在卡點、堵點，新舊動能轉換任務艱巨，就業(yè)和居民收入增長壓力較大，重點領域還有風險隱患。為此，《建議》提出，強大國內市場是中國式現代化的戰(zhàn)略依托、增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性。

發(fā)揮積極財政政策作用擴內需是復雜的系統(tǒng)工程

需要指出的是，“十五五”時期的擴內需難度大、要求高。難度大，是指在已穩(wěn)居世界第二大經濟體、人均GDP達1萬多美元的規(guī)模基數上的擴內需，是在主要農產品消費量、主要日用工業(yè)品消費量、汽車保有量等全球排名第一的基礎上的擴消費，是在全社會固定資產投資規(guī)模和效能持續(xù)提升，且已經建成體系較為完備的重大科技基礎設施的基礎上的擴投資。要求高，是指經過幾十年的發(fā)展，我國已解決消費和投資的規(guī)模問題，今后要進一步推進消費和投資的高質量增長。對此，《建議》提出，提升宏觀經濟治理效能，強化國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化逆周期和跨周期調節(jié)，實施更加積極的宏觀政策持續(xù)擴內需。

實施更加積極的宏觀政策擴內需，關鍵在于科學選擇宏觀經濟治理體系中的政策組合。我國宏觀經濟治理體系以財政政策和貨幣政策為主，產業(yè)、價格、就業(yè)、消費、投資、貿易等政策協同發(fā)力。財政政策的選擇和實施是提升宏觀經濟治理效能的基礎性制約因素，也是放大宏觀調控擴內需乘數效應的主導因素。因此，《建議》在述及提升宏觀經濟治理效能時，強調要發(fā)揮積極財政政策作用，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發(fā)展模式。

發(fā)揮積極財政政策作用擴內需是一項復雜的系統(tǒng)工程。內需包括消費和投資兩方面，擴內需就是要擴大最終消費和有效投資。發(fā)揮積極財政作用擴內需，應堅持系統(tǒng)和底線思維，兼顧短期和長遠利益，緊緊圍繞“十五五”時期的主要目標、戰(zhàn)略任務和重大舉措全方位發(fā)力、加力。遵循市場經濟運行的基本規(guī)律選擇切入點，以新需求引領新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，進一步增強國內大循環(huán)內生動力，建設強大國內市場。

為市場自發(fā)性內需擴張拓展制度空間

結合《建議》部署，筆者認為，擴大內需必須充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，堅持有效市場和有為政府相結合原則，更好發(fā)揮政府作用，充分運用宏觀調控手段，為市場自發(fā)性內需擴張創(chuàng)造運行條件、拓展制度空間。

促成最終消費和有效投資的實現。擴大財政支出可直接擴大總需求。對此，《建議》提出科學可行的舉措組合，包括：合理提高公共服務支出占財政支出比重、加大直達消費者的普惠政策力度、提高民生類政府投資比重、高質量推進國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力項目建設、建設現代化產業(yè)體系、發(fā)展先進制造業(yè)集群、完善基礎設施和公共服務設施布局、進一步明確中央和地方投資方向和重點、發(fā)揮政府投資基金引導帶動作用等。這些舉措不僅全方位擴內需，還使消費和投資良性互動。在提振消費方面力圖把中間消費和最終消費有效融合，在投資方面力圖把基礎產業(yè)投資和基礎設施投資有效融合，并將新供給投資和消費結構轉換有效銜接起來。落實這些舉措，建議今后綜合運用財政補貼、貸款貼息等政策工具，統(tǒng)籌用好專項債券、超長期特別國債資金，圍繞打基礎、利長遠、補短板、調結構，加快培育完整內需體系，不斷提升政策效能。

把擴內需和加大保障和改善民生力度有機結合。實現人民對美好生活的向往是中國式現代化的出發(fā)點和落腳點，發(fā)展經濟的根本目的是提高人民的生活水平和質量。《建議》部署“十五五”時期從促進高質量充分就業(yè)、完善收入分配制度、健全社會保障體系等方面入手保障和改善民生，這些均需政府參與或由政府提供公共產品。對此，《建議》提出財稅政策的具體著力點，如穩(wěn)定和擴大高校畢業(yè)生、退役軍人等重點群體就業(yè)，加強稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節(jié)，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系等。這些舉措實際上是通過不斷增加財政轉移性支出和購買性支出，推動更多資金資源投資于人、服務民生，也將直接擴大有效需求。

深化財稅體制改革，確保進一步發(fā)揮積極財政政策作用。黨的十八大后，有力有效實施積極財政政策的歷史經驗之一，是將深化財稅體制改革與加強財政宏觀調控有機銜接，為提升政策效能提供有力的體制機制保障。《建議》也明確了“十五五”時期的財稅改革要點，包括：統(tǒng)一預算分配權、保持合理的宏觀稅負水平、加快構建同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制等。以保持合理的宏觀稅負水平為例，能夠強化財政擴內需的資金來源的穩(wěn)定性，壓低政策實施成本，從而進一步增強財政可持續(xù)性，為積極財政政策擴內需夯實收入基礎。《建議》還要求深化零基預算改革、優(yōu)化財政支出結構、加強預算績效管理，這些舉措將提高財政資金使用效率，確保積極財政政策擴內需精準發(fā)力。此外，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力等部署，將為財政支持基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更好的制度條件。統(tǒng)一大市場建設事關地方財政事權，增加地方自主財力可為地方政府履行好這一事權創(chuàng)造條件，以進一步發(fā)揮積極財政政策作用，推進全國統(tǒng)一大市場建設。

（作者系中國財政科學研究院原副院長、研究員）