沙義金 代志新

地方保護的核心動因在于地方政府對稅收、產業和要素資源的利益依賴，因此，破除地方保護應從根源入手，完善中央和地方財政關系，激勵地方政府從“保存量”向“促增量”和“優環境”轉變。

構建全國統一大市場是黨中央在深入把握國內外發展環境變化、立足超大規模經濟體發展條件的基礎上作出的重大戰略部署。2022年4月，《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》出臺，對統一大市場的總體布局和重點推進方向作了全面部署。2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，將“構建全國統一大市場”作為“構建高水平社會主義市場經濟體制”的重要任務。今年7月，中央財經委員會第六次會議強調，縱深推進全國統一大市場建設，并明確“五統一、一開放”的基本要求。

近日出臺的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）將“全國統一大市場建設縱深推進，超大規模市場優勢持續顯現”列入“十五五”時期經濟社會發展的主要目標，并提出“堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點”“完善有利于統一大市場建設的統計、財稅、考核制度，優化企業總部和分支機構、生產地和消費地利益分享”等具體部署。

面向“十五五”，持續完善財稅制度，優化稅收環境，是適應并助力縱深推進全國統一大市場建設的應有之舉。

全國統一大市場建設的進展與成效

市場基礎制度體系加快統一，市場準入環境顯著改善。近年來，我國持續推動“放管服”改革和營商環境優化，統一的市場準入負面清單制度得到全面實施，全國層面的公平競爭審查制度運行得更加規范，市場監管執法的統一性和透明度得到明顯提升。《市場準入負面清單（2025年版）》進一步縮減限制事項，企業跨區域準入流程趨于一致，有效降低了制度性壁壘。同時，信用中國網站與全國信用信息平臺實現數據共享，在企業信用評價、招投標管理、政府采購等領域得到進一步應用，為統一大市場運行奠定了制度和信用基礎。

競爭秩序和監管體系更趨規范，營商環境明顯改善。公平一致的監管體系是維護市場運行秩序和提升資源配置效率的重要支撐。黨的二十屆三中全會強調，加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。近年來，反壟斷與反不正當競爭的執法力度持續加大，通過對各地區、各部門統一監管標準，一批濫用行政權力排除和限制競爭的行為得到糾正。在此背景下，民營企業、中小企業的市場進入機會和競爭地位得到了更好保障。

更廣泛的選擇與更豐富的產品，消費者福利得到提升。統一的市場環境鼓勵創新，催生更多新品牌、新服務和新消費模式，滿足了消費者多元化、個性化的需求。過去，許多特色產品、小眾品牌，由于物流、渠道成本高等因素，難以走出本地市場。隨著統一大市場建設，消費者可以通過電商平臺等渠道，輕松購買到全國乃至全球的商品，人民的消費幸福指數大幅提升。

財稅制度在統一大市場建設中的作用與實現機制

通過稅制統一和稅收征管一體化促進市場基礎制度統一，改善市場準入環境。統一和透明的市場準入環境，離不開稅制的法治化和標準化。近年來，國家持續落實稅收法定原則，統一稅基和稅率結構，避免地方政府通過差異化稅收優惠或隱性補貼形成“政策洼地”，從而為經營主體跨區域經營提供公平、一體化的制度環境。同時，隨著全國統一高效的稅收征管體系初步建立，全國統一規范的電子稅務局和自然人稅收管理系統建成，以分類分級管理為基礎，以稅收風險管理為導向，以現代信息技術為依托的集約高效的現代稅收征管方式，有效減少地方征管能力差異，在征管層面為經營主體提供了更公平的競爭環境。

通過規范財政競爭行為促進競爭秩序統一，優化營商環境。良性市場競爭秩序的形成不僅依賴監管部門執法，更依賴科學的財稅制度從源頭上減少地方扭曲性競爭激勵。為防止地方政府通過財政補貼、稅收返還等方式“爭項目、搶企業”，國家逐步完善預算約束機制，逐步叫停以財政利益交換市場準入和經營權的做法。同時，財政部門會同市場監管、審計部門建立財政政策公平競爭審查制度，要求新出臺的產業扶持、招商引資政策必須通過“競爭中性”評估，防止形成不正當競爭壁壘。

推進消費創新場景中的稅費政策優化，提升消費者福利。為營造良好的消費環境，需對新消費模式提供可預期的制度環境。針對直播帶貨、預制菜、虛擬IP授權、沉浸式文旅消費等新型消費場景，梳理現行稅費適用規則，減少模糊地帶與合規灰區，出臺明確的分類計稅、收入確認和成本抵扣標準，從而防范商家偷逃稅，避免對消費者造成負面影響。

當前統一大市場建設面臨的主要問題與挑戰

地方保護與行政分割依然存在。長期以來，我國區域發展不平衡不充分、利益格局差異明顯，一些地方政府在經濟增長考核和財政收入壓力的驅動下，傾向于保障轄區利益最大化。如通過設置隱性門檻、備案前置、變相審批等方式，增加外地企業市場進入成本；部分產業政策帶有明顯的“定向扶持”特征，引發地區間競爭“內卷化”；服務、數據、資本等新型生產要素在跨區域流動中仍面臨制度壁壘和利益阻隔。

商品、物流、數據等要素的市場化配置機制仍不完善。當前，商品流通體系和數據要素市場建設取得了重要進展，但在法律框架、實際運行層面仍存在一些制約。一是數據確權和流通相關法律體系未完全健全，數據分類分級制度與跨省共享機制尚需細化；二是物流基礎設施區域間發展水平不均衡，部分落后偏遠地區仍面臨運輸成本高、倉儲體系不完善的問題；三是統一技術標準與信息平臺之間互聯互通尚未完全實現，易造成交易效率損耗。

考核與政策協同機制尚不匹配。目前，政府績效考核體系仍以地區生產總值作為核心評價指標，這種考核方式促使地方政府將優質要素資源盡可能地集中于本轄區內。缺乏反映和獎勵“跨區域協同貢獻”的考核機制，不利于提升地方政府推進統一大市場建設的積極性，限制要素資源的跨區域流動。

完善財稅制度政策助力統一大市場建設

以財稅激勵重塑地方政府行為邏輯。地方保護的核心動因在于地方政府對稅收、產業和要素資源的利益依賴，因此，破除地方保護應從根源入手，建議一是完善中央和地方財政關系。現行稅收體系下，增值稅等流轉稅主要在生產地征收，若從電商平臺購買外地生產的商品，其增值稅會在生產地（外地）繳納，而消費地（本地）雖然貢獻了最終消費，卻無法從中獲得稅收收益。因此，適度提高地方在增值稅等流轉稅中的分享比例，在一定程度上激勵地方政府從“保存量”向“促增量”和“優環境”轉變；二是建立跨區域協同發展獎勵性轉移支付機制，對主動破除市場壁壘、推動區域產業鏈共建的地區給予專項激勵；三是由中央財政和地方政府共同設立跨區域產業集群共建引導基金，支持各地區形成錯位發展與功能分工的格局，破除不同地區因利益競爭導致的政策內卷。

通過財政支出和稅制創新提升要素高效流通水平。要素流動受阻既包含制度不完善問題，也與基礎設施不均衡密切相關。對此，筆者認為，應從“公共供給”與“制度建設”雙向發力。一是加大對中西部和偏遠地區物流基礎設施的財政投入支持力度，完善物流樞紐、倉儲設施、冷鏈系統等布局，縮小區域間發展差距，降低跨區域流通成本；二是推動數據要素確權和流通制度改革，探索數據資產分類確權、用途定界、安全審計和稅收征管試點，逐步構建全國統一的數據交易與監管體系；三是財政支持國家級流通信息平臺標準化改造，實現物流、商業、供應鏈、監管等不同平臺系統的互聯互通，降低經營主體在不同地區“重復對接、重復合規”的制度成本。

重構政績考核體系與財政獎補聯動機制。要實現統一大市場建設目標，需同步調整考核評價與財政激勵機制。建議一是將“市場一體化水平”和“要素跨區域流動指標”納入地方政府績效考核體系，包括跨省企業準入便利度、區域產業鏈協同度、公共服務共建共享水平等指標，使地方推進統一大市場建設有明確的評價目標；二是設立與考核結果掛鉤的統一大市場建設專項獎補資金，對促進區域協同、破除行政壁壘、構建統一市場規則成效突出的地區給予財政激勵。

（作者：沙義金系中國人民大學行為實驗財稅研究中心研究員，代志新系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、財政金融學院教授、行為實驗財稅研究中心主任）