馮子奕 何振華

近日，經濟合作與發展組織（OECD）與聯合國開發計劃署聯合發布《“無國界稅務稽查員”項目：在發展中國家開展實地援助的十年歷程》報告，回顧了經合組織和聯合國開發計劃署在過去十年積極推進項目實施取得的成效，并展望項目的未來發展。

非洲是實施“無國界稅務稽查員”項目最集中的地區，圖為南非政治中心約翰內斯堡城市一角。

突出特點在于“邊做邊學”

2015年7月，在埃塞俄比亞舉行的聯合國第三次發展籌資國際會議高級別活動上，經合組織和聯合國開發計劃署宣布正式建立合作伙伴關系，聯合推進“無國界稅務稽查員”項目。作為獨特的技術援助，該項目通過向發展中國家稅務部門派遣專家，與當地團隊協作處理實際案例，精準應對發展中國家稅收難題。

十年來，“無國界稅務稽查員”項目已在70個發展中國家（地區）啟動了155個項目，其中96個已完成，59個正在推進，累計額外征收稅款達24億美元。

該項目的突出特點在于采取“邊做邊學”模式。與傳統的以培訓為核心的技術援助不同，它強調通過真實審計案例傳授知識技能，讓專家融入東道國稅務部門，直接參與實際案件處理，提供風險評估和談判協商的全流程支持。項目以需求為導向，根據各國優先事項量身定制方案，確保發展中國家稅務部門在審計及案件調查中擁有完全主導權。這種模式精準對接發展中國家應對跨國企業逃避稅的迫切需求，也推動項目向更廣泛領域拓展。

響應發展中國家多樣化需求

“無國界稅務稽查員”項目初期聚焦于轉讓定價和國際稅務審計，隨著全球稅收格局的演變，技術援助領域不斷擴展，目前已涵蓋刑事稅務調查（指對稅收犯罪案件的調查）、金融賬戶涉稅信息自動交換數據利用、國別報告實施、稅收征管數字化等多方面，全方位響應發展中國家多樣化需求。

轉讓定價和國際稅務審計是最成熟的領域，截至2024年底，“無國界稅務稽查員”項目已累計開展120個稅務審計項目，另有7個行業特定項目作為補充，響應需求向農業、采礦業等特定行業延伸。例如，巴布亞新幾內亞在加拿大專家協助下，打擊木材行業稅基侵蝕與利潤轉移行為，2023年查補稅款超3700萬美元。安哥拉則在巴西專家支持下，加強了對采掘業轉讓定價的審計。

“無國界稅務稽查員刑事調查”項目為發展中國家提供定制化技術援助，旨在強化打擊稅務犯罪執法框架、規范案件處理流程，為復雜調查提供實時幫助。到2024年底，已有17個國家（地區）獲得支持，2025年上半年又啟動了4個項目。在哥斯達黎加，意大利稅警協助處理13起刑事案件；巴基斯坦在英國專家支持下開發刑事案件管理系統，日常案件處理時間減少30%；亞美尼亞和洪都拉斯分別建立稅務數字取證實驗室，提升電子證據處理能力；馬爾代夫通過制定《稅務犯罪緩解戰略》《稅務犯罪調查手冊》，優化資源分配，提高調查效率。

針對許多國家（地區）在使用和解釋共同申報準則數據方面存在的困難，“無國界稅務稽查員金融賬戶信息自動交換有效利用”項目提供專項支持，作為稅收透明度與信息交換全球論壇工作的補充，該項目涵蓋數據搜索、篩選、整合、檢查與分析等多個環節。在英國專家幫助下，馬來西亞利用共同申報準則數據，成功打擊離岸信托逃稅案件。

“無國界稅務稽查員稅收征管數字化”項目，既可以協助發展中國家基于數字化轉型成熟度模型開展自我評估，也能夠支持其制定或修訂數字化轉型戰略。自2023年啟動試點以來，已完成5個項目，還有2個項目正在實施。瑞典專家與利比里亞合作開展自我評估，智利專家助力馬來西亞實施電子發票計劃，均取得良好效果。

國別報告作為重要的稅收透明度工具，可幫助稅務部門評估風險，但部分發展中國家因信息技術基礎設施不足等原因，在實施過程中存在阻礙。“無國界稅務稽查員國別報告實際實施與有效利用”項目派遣專家為東道國提供指導，通過對國別報告數據的分析與合理運用，改進風險評估，提升審計效能。目前秘魯正在進行相關試點項目，專家圍繞數據管理、風險評估等開展培訓，助力其完善流程。

各區域項目落地成效顯著

從區域成果看，非洲是實施“無國界稅務稽查員”項目最集中的地區，已啟動90個項目，覆蓋39個國家（地區），80%以上的項目聚焦轉讓定價和國際稅務審計，重點支持采掘業、電信等行業。通過項目支持，尼日利亞審計了280多個轉讓定價案件，共征收3.8億美元稅款；贊比亞則通過改革轉讓定價立法，提升了跨國企業的合規水平。在非洲，該項目每投入1美元，就能產生125美元的回報，是高影響力、高成本效益的國際稅務合作典范。

亞太地區已實施24個項目，覆蓋14個國家（地區）。馬爾代夫不僅完成了23起轉讓定價審計，額外征收450萬美元稅款，還建立了跨機構情報共享機制，在刑事稅務調查中追回稅款540萬美元。

東歐和中亞地區啟動17個項目，且即將開展4個項目。亞美尼亞與意大利合作提升轉讓定價審計能力，進一步拓展至預約定價安排談判領域，有效提升了稅收確定性。哈薩克斯坦針對采掘業完成4起轉讓定價審計，評估稅款9400萬美元，其中已征收7000萬美元。

拉丁美洲和加勒比地區實施24個項目。哥倫比亞作為早期參與者，通過4個項目完成87起審計，60多名稅務官員接受了轉讓定價專門培訓，培訓主題涵蓋商品交易、無形資產和金融交易等。

南南合作是項目的重要特色，截至2024年底已啟動35個項目。首個南南合作項目于2016年開展，由肯尼亞專家協助博茨瓦納進行轉讓定價審計。此后，巴西、印度、肯尼亞、墨西哥等國成為主要支持力量。聯合國開發計劃署專家名冊中的189人，51%來自“全球南方”（指代發展中國家）。非洲稅收管理論壇也通過南南合作派遣專家，有效促進了發展中國家間的稅收知識與經驗交流。

多方協同支撐項目運行

“無國界稅務稽查員”項目的成功，離不開合作伙伴的堅定承諾。核心利益相關方包括捐助方、合作伙伴稅務部門、專家以及區域和國際組織，各方通過協同合作支撐項目在全球運行。

捐助方的資金支持為項目推進提供重要保障。捐助方可選擇直接向聯合國開發計劃署提供資金以聘請專家，或指定資金支持特定的東道國或合作伙伴稅務部門，還能直接承擔委派專家參與項目的相關費用。

合作伙伴稅務部門是項目專業知識的重要來源，過去十年已有27個合作伙伴稅務部門提供專家支持。法國、英國、意大利等國是主要參與者，“全球南方”的11個稅務部門也通過南南合作提供支持。隨著技術援助向前沿領域拓展，項目在鼓勵現有伙伴積極參與的同時，也不斷吸引新的稅務部門加入。

專家是項目提供能力建設支持的核心力量。專家需具備稅務或行業經驗，簽署保密協議，通過聯合國開發計劃署或合作伙伴稅務部門派遣。收到發展中國家的援助請求后，“無國界稅務稽查員”項目秘書處會從專家名冊中征集專業人才，由東道國稅務部門挑選合適的專家開展合作。合作伙伴稅務部門則會提名合格的在職官員作為專家參與特定項目。

區域和國際組織不斷深化與“無國界稅務稽查員”項目的合作。該項目與非洲稅收征管論壇建立了戰略伙伴關系，在39個非洲國家（地區）支持90個項目。在毛里求斯，雙方聯合舉辦培訓研討會，幫助當地稅務官員掌握《經合組織轉讓定價指南》，理解跨國公司商業模式和價值鏈，推動多個審計案例取得進展，還協助討論國內轉讓定價規則草案。此外，過去5年，該項目與采礦、礦產、金屬和可持續發展政府間論壇建立了穩固的合作，該論壇由聯合國貿易和發展會議主辦，論壇的行業專家與項目的稅務審計專家在厄瓜多爾、牙買加、蒙古和贊比亞等國協同工作，在相關領域提供技術援助。

未來規劃與發展展望

經合組織和聯合國開發計劃署為“無國界稅務稽查員”項目制定了未來4年的工作計劃。為滿足發展中國家日益增長的技術援助需求，項目秘書處特別制定了2025年—2026年工作計劃，2025年新啟動30個項目，2026年新啟動35個項目。

在具體領域布局上，2025年—2026年評估2個“金融賬戶信息自動交換有效利用”試點項目，并在兩年內各新增2個同類型項目；總結5個“稅收征管數字化”項目經驗，兩年內新推出4個同類型項目；回顧當前的“國別報告實際實施與有效利用”項目，并在兩年內各啟動1個新的同類型項目；2025年啟動1個“全球最低稅實施”和1個“數字貿易增值稅審計”試點項目，2026年這兩類項目各新增2個。

“無國界稅務稽查員”項目為全球稅收征管能力提升作出了重要貢獻。面對未來的機遇與挑戰，項目制定了詳盡的計劃與工作目標，力求拓展項目類型、增加項目數量，并深化合作。然而，這些計劃的實現，高度依賴充足的資金支持以及利益相關者的廣泛參與。在需求結構發生變化、專業領域專家短缺且成本上升的背景下，唯有強化合作、優化資源配置、拓展資金來源，才能有效應對挑戰，實現戰略目標，持續助力全球稅務治理體系的完善。