陳思遠 楊湘平 彭琳軒

9月23日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布第八次國別報告同行審議報告，對142個國家和地區(qū)的國別報告實施情況進行了全面評估。同行審議報告顯示，全球稅收透明度持續(xù)提升，越來越多的國家和地區(qū)建立了國別報告的法律框架，并簽署了信息交換協(xié)議。

越來越多的國家和地區(qū)執(zhí)行國別報告制度

據(jù)了解，作為應(yīng)對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）第13項行動計劃的核心成果，國別報告不僅是提升稅收透明度的重要工具，也是應(yīng)對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃中唯一具備全球性、系統(tǒng)性交換機制的標準化信息報告制度。其有效實施對于防止利潤轉(zhuǎn)移、確保稅收與經(jīng)濟實質(zhì)相匹配具有重要意義。

國別報告制度要求合并收入超過7.5億歐元（或等值本地貨幣）的跨國企業(yè)集團，須每年向其最終母公司所在地稅務(wù)部門提交國別報告。國別報告內(nèi)容涵蓋跨國企業(yè)集團在各稅收管轄區(qū)的收入、利潤、納稅額、員工人數(shù)、有形資產(chǎn)等關(guān)鍵指標。國別報告制度旨在顯著提升稅收透明度，并從根本上增強各國稅務(wù)部門對跨境稅源進行風險評估的能力。

各國稅務(wù)部門將依據(jù)允許稅務(wù)信息自動交換的國際協(xié)議（如《多邊稅收征管互助公約》、避免雙重征稅稅收協(xié)定或稅務(wù)信息交換協(xié)定），自動將國別報告交換至該跨國企業(yè)集團擁有稅收居民成員實體的每一個相關(guān)管轄區(qū)的稅務(wù)部門。此外，交換雙方還需簽訂《合格主管當局協(xié)議》，以具體規(guī)定國別報告交換的操作細節(jié)與實施安排。

截至2025年9月，全球已建立超過4900個有效的雙邊交換關(guān)系，顯示出該制度已在全球范圍內(nèi)形成廣泛而深入的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

在國內(nèi)法律框架、涉稅信息交換等方面取得進展

在國內(nèi)法律與行政框架方面，截至2025年3月31日，超過120個司法管轄區(qū)已建立國內(nèi)國別報告法律框架，較去年的115個有所增加，表明應(yīng)對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移包容性框架在推動規(guī)則統(tǒng)一方面取得了顯著成效，全球范圍內(nèi)的大型跨國企業(yè)集團已普遍被要求提交報告。

盡管整體進展良好，但同行審議報告指出，仍有22個轄區(qū)需盡快建立或完善其國內(nèi)法律或行政框架，這些轄區(qū)大多尚未啟動立法程序或立法草案仍處于懸而未決的狀態(tài)。此外，有27個轄區(qū)雖然已具備基本法律框架，但立法中的一些具體條款與經(jīng)合組織最低標準不完全一致，應(yīng)該改進。比如：關(guān)鍵定義缺失或不準確，貝寧、布基納法索等國的立法中，缺少對“跨國企業(yè)集團”“成員實體”“系統(tǒng)性失敗”（指一個國家的稅收法律制度或行政管理體系本身存在缺陷或漏洞，導(dǎo)致納稅人即使秉持良好意愿，也無法合理確定其關(guān)聯(lián)交易是否符合獨立交易原則，或者無法避免遭受雙重征稅）等核心術(shù)語的明確定義，或其定義與經(jīng)合組織標準存在偏差，這給納稅人的合規(guī)和稅務(wù)部門的執(zhí)行帶來了不確定性。再比如，本地申報條件過寬，可能造成重復(fù)申報和合規(guī)負擔。還有，貨幣換算規(guī)則不一致造成申報門檻不一，對于母公司所在地不在本地的跨國企業(yè)集團，若其編制合并報表中使用的貨幣與本轄區(qū)貨幣不同，可能產(chǎn)生與經(jīng)合組織指引不一致的計算結(jié)果，導(dǎo)致本不應(yīng)申報的實體被迫進行本地申報。另外，執(zhí)行機制薄弱，部分轄區(qū)缺乏對未申報、遲申報或誤申報行為的明確處罰措施，影響了法律的威懾力。

在涉稅信息交換框架方面，同行審議報告顯示，101個司法管轄區(qū)已通過《多邊主管當局協(xié)議》或雙邊協(xié)議，數(shù)量較2024年的93個有所增加，這意味著全球主要的資本輸出國和中等經(jīng)濟體已基本被納入涉稅信息自動交換網(wǎng)絡(luò)。但是報告也指出，多個轄區(qū)（如法國、德國、印度尼西亞）曾因技術(shù)問題導(dǎo)致部分報告交換延遲，雖然問題最終已被解決，但表明維持信息交換系統(tǒng)的穩(wěn)定可靠仍是一個持續(xù)性的挑戰(zhàn)。此外，還有部分國家（如埃及、科特迪瓦、摩洛哥）尚未建立有效的交換關(guān)系，同行審議報告建議這些國家盡快完成相關(guān)協(xié)議的簽署與實施。

在保密性與合規(guī)使用方面，截至2025年3月31日，107個司法管轄區(qū)已通過全球論壇關(guān)于保密性和數(shù)據(jù)保護的評估，較2024年的99個有所增加。89個轄區(qū)向包容性框架提供了詳細資料，證明其已采取措施（如內(nèi)部指引、員工培訓(xùn)、法律禁令等），確保國別報告的合規(guī)使用，數(shù)量較2024年的84個有所增加。對于那些尚未開始交換或接收報告的轄區(qū)（如洪都拉斯、毛里塔尼亞），同行審議報告建議其必須在首次交換信息前，確保滿足“合規(guī)使用”的條件，防范數(shù)據(jù)濫用風險。

各轄區(qū)實施國別報告制度的進程不均衡

2025年的同行審議報告不僅提供了全球?qū)用娴暮暧^數(shù)據(jù)，更通過142個管轄區(qū)的個體報告，顯示了國別報告制度在具體實踐中呈現(xiàn)出的多樣性與復(fù)雜性。根據(jù)其立法完整性、交換機制有效性及審議建議的演變，可將各管轄區(qū)大致歸納為以下5類典型情況：

成熟實施國家。這類國家多為立法較早的經(jīng)合組織或二十國集團成員，其國內(nèi)法律框架與應(yīng)對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移第13項行動計劃高度契合，并在實踐中展現(xiàn)出持續(xù)、穩(wěn)健的執(zhí)行與涉稅信息交換能力，其中典型代表包括澳大利亞、德國、日本、英國。具體而言，這類國家的特點包括：一是法律框架健全，關(guān)鍵定義完整，條文清晰明確；二是交換機制成熟，不僅激活了廣泛的雙邊交換關(guān)系，還建立了高效的內(nèi)部運作流程；三是合規(guī)使用嚴謹，能夠提供充分證據(jù)證明，國別報告信息嚴格限于高層次轉(zhuǎn)讓定價風險評估，而未直接用于具體稅務(wù)調(diào)整或非稅收目的。

近期完善國家。這類國家在以往的審議中曾被指出存在若干立法缺陷或操作空白，但在2025年審議周期前，通過積極修訂法律、發(fā)布實施細則等方式，有效解決了大部分問題，展現(xiàn)出強烈的合規(guī)意愿和執(zhí)行能力，包括蒙古、以色列、喀麥隆、黑山等。例如，在2022年—2023年審議中，以色列在“跨國企業(yè)集團”“成員實體”等關(guān)鍵定義以及本地申報的限制條件等方面，均被同行審議報告提出改進建議。2025年報告顯示，該國通過發(fā)布詳細的所得稅通函，針對全部改進建議，對所有缺陷進行了澄清和修正。

在2025年審議周期前，蒙古國通過積極修訂法律、發(fā)布實施細則等方式，有效解決了國別報告制度中的大部分問題，展現(xiàn)出較強的合規(guī)意愿和執(zhí)行能力。圖為蒙古國首都烏蘭巴托城市一角。

持續(xù)改進國家。這類國家已建立了國別報告的基本法律框架，但在某些具體條款上長期存在與最低標準不一致之處，導(dǎo)致審議建議持續(xù)存在，包括印度、波黑等。

立法滯后國家。這類國家尚未出臺要求提交國別報告的國內(nèi)立法，因此同行審議報告給出了最基礎(chǔ)的建議——盡快推進相關(guān)國內(nèi)立法和行政框架的實施，包括多米尼克、科威特、摩爾多瓦、納米比亞等。這些國家多為發(fā)展中國家或小型經(jīng)濟體，可能面臨立法資源有限、稅務(wù)征管能力不足、對跨國企業(yè)監(jiān)管需求不迫切等挑戰(zhàn)。

非互惠管轄區(qū)。這類轄區(qū)通常是國際金融中心，其稅制特點決定了它們擁有大量作為跨國企業(yè)母公司或替代母公司的居民實體，但很少作為跨國集團的成員實體所在地，包括開曼群島、百慕大、英屬維爾京群島等。這類轄區(qū)已建立要求母公司提交國別報告并予以交換的法律框架，但暫時停止本地申報（不提交國別報告），并已通知經(jīng)合組織不接收他國報告，因此，同行審議暫不對其“合規(guī)使用”環(huán)節(jié)進行評估。例如，百慕大雖主動提供了其合規(guī)使用措施的信息，但審議結(jié)論仍為“未審議”。

對不同類型國家的分析表明，各管轄區(qū)實施國別報告制度的進程是不均衡的。同行審議機制既反映出一些國家的成熟經(jīng)驗，也精準揭示了一些國家面臨的具體障礙，為國際社會有針對性地提供能力建設(shè)支持、推動全球稅收透明度網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)全覆蓋提供了清晰的路線圖。