何振華 馮子奕

近日，稅收合作平臺秘書處發布《稅收優惠原則》報告。報告提出的六大原則，將幫助各國政府加強稅收優惠的設計、實施與評估工作。

據了解，2016年4月，國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織、聯合國和世界銀行聯合建立了稅收合作平臺（Platform for Collaboration on Tax），旨在加強對全球稅收事務的管理，對發展中國家提供支持，打擊逃避稅行為。

稅收優惠政策是國家利用稅收調節經濟的具體手段。國家通過稅收優惠政策，可以扶持某些地區、產業、企業和產品的發展。圖為位于法國巴黎市區西北部的拉德芳斯商務區，該商務區擁有巴黎都會區中最多的摩天大廈，辦公場地約300萬平方米，匯聚各類企業1500家。

以凈社會效益為核心并具有合理性

報告指出，稅收優惠合理性的首要前提，在于其促進的活動能產生凈社會效益。這些社會效益形式多樣，包括保障稅收收入、糾正市場失靈、促進技術傳播、創造就業機會、扶持弱勢群體、減少環境污染、加強國家安全等。不同國家因發展階段不同，關注重點也存在差異，低收入國家更側重創造就業，高收入國家則更關注推動創新。

稅收優惠可能帶來多種社會成本，其中對競爭條件和資源配置效率的影響尤為關鍵。例如，對初創企業的稅收優惠可能使成熟企業處于不利地位，進而導致資源轉移。稅收優惠會直接造成財政收入損失，只有當稅收優惠產生的社會效益高于這一損失時，優惠政策才具備合理性。此外，稅收優惠還可能造成競爭扭曲，增加合規成本，復雜的優惠政策會加重中小企業辦稅負擔，降低稅收征管效率。

稅收優惠的合理性需進行事前評估，只有當社會效益有望超過社會成本時，稅收優惠才能產生凈社會效益。評估過程必須具體，不能僅以“吸引外國直接投資”等模糊目標為依據，而應明確就業增長、技術進步等可衡量的成果。即便難以精確量化，也應明確關鍵指標，以支持后續監測與事后評價。評估強度應與政策影響成正比，在立法層面，可要求所有稅收優惠的提案附帶收入預測、成本效益估算等文件，并通過多方磋商提升決策科學性。

即便稅收優惠預期凈效益為正，仍需考慮是否存在更優的政策工具。例如，吸引外資時基礎設施等非稅收因素可能更關鍵，環境政策中對污染征稅比對清潔能源提供稅收優惠可能更能通過市場機制倒逼企業減排、提升政策效率。

精準設計且兼顧防控財政與合規風險

稅收優惠應該精準匹配預期社會收益，避免政策工具的濫用，最大限度減少對其他經濟決策的不當干擾。例如，要促進光伏電池生產應直接補貼生產環節，而非降低增值稅稅率，防止政策紅利流向進口環節；針對特定疫苗研發的激勵需精準限定范圍，而非寬泛支持整個制藥行業。這種精準設計可通過邊際有效稅率和平均有效稅率進行量化，邊際有效稅率降低能激勵企業擴大現有活動規模，平均有效稅率降低則可以引導資源向目標領域轉移。

在鼓勵投資方面，基于成本的稅收優惠（如研發費用加計扣除）相較于基于利潤的稅收優惠（如行業減稅、免稅期）更具優勢。基于利潤的優惠存在明顯缺陷，它不一定與目標活動直接關聯，易使高盈利企業獲取超額利益，卻難以有效支持真正需要激勵的主體，還可能引發國內關聯企業間通過轉讓定價轉移利潤。相比之下，基于成本的優惠能直接與目標活動的投入掛鉤，提升資金使用效率，減少不必要支出。

為防范財政收入流失風險，稅收優惠設計需防控副作用，警惕合規風險，防范企業通過“研發支出跨期調節”等手段套取優惠卻未實質增加研發投入的行為。為此，可建立剛性約束，通過設定明確的終止日期，避免優惠期限過長導致的“政策黏性”，防止臨時性稅收優惠變相為永久化政策。同時，還可以為稅收優惠設置上限，避免單一優惠過度侵蝕財政收入。

考慮國際規則與跨境影響并防止無序競爭

該原則要求稅收優惠設計在維護國家稅收主權的同時，充分考慮跨境影響，以開放態度開展互利合作，構建兼具自主性與適應性的稅收政策框架。

稅收優惠的實際效果受國際稅收規則與他國政策的雙重制約。2021年10月，經合組織包容性框架協議確定的全球最低稅規則現已在多國實踐，外國通過“收入納入規則”（IIR）或“低稅利潤規則”（UTPR），可抵消本國低稅率政策給國內跨國企業帶來的超額利潤，使得各國不得不重新審視自身優惠政策的有效性。《多邊稅收征管互助公約》及稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃中關于有害稅收實踐的行動，都會對稅收優惠的設計產生直接影響。此外，碳邊境調節、清潔技術保護主義等跨境規則，也會削弱特定領域稅收優惠的預期效果。因此，各國在設計本國稅收優惠政策時，必須將國際規則納入分析范疇，防止政策紅利在跨境競爭中流失。

稅收優惠常被當作國際競爭的工具，但無序競爭最終會損害共同利益。區域經濟共同體可以簽訂協定，統一優惠標準，遏制惡性競爭。合作范圍還應拓展至非稅收工具，避免各國通過現金補貼、貸款擔保等形式繼續進行變相競爭。

稅收優惠的跨境影響是雙向的，大國政策可能重塑全球投資流向，小國政策也能通過產業關聯或地理因素引發相關國家或鄰國效仿，產生區域效應。因此，政策制定者要摒棄“本國利益至上”的思維定式，將跨境影響納入稅收優惠政策管理，推動稅收優惠政策成為促進全球經濟可持續發展的建設性力量。

強化立法規范與體系整合

稅收優惠政策的頒布需以財政部門審查意見為基石，確保稅收制度的完整性。財政部門應擁有向議會提交稅收提案的專屬權力。在優惠政策設計過程中，盡管可吸納行業部委和投資促進機構的專業建議，但核心決策權必須掌握在財政部門手中。一旦其他機構獨立提議或頒布稅收優惠方案，就會動搖財政部門的主導地位，破壞稅收體系的穩定性。

稅收優惠立法需遵循嚴謹的立法程序，最大限度減少自由裁量權。應制定可量化、可驗證的資格標準，避免主觀模糊表述，杜絕針對特定納稅人的特殊優惠，維護公平的市場環境。應明確規定優惠期限、賦予稅務部門執法權力，并參考世界銀行的相關指導，設置反濫用條款。事后嚴格的監督核查也必不可少，只有這樣才能確保稅收優惠政策執行不偏離法治軌道。

稅收優惠政策必須經由立法機構或議會批準，不能將層級較低的文件如行政命令或合同協議作為主要批準依據。如果缺乏議會監督，過度依賴非正式協議，不僅會降低納稅人對政策的確定性預期，還會加劇稅收優惠領域的透明度缺失問題。

所有稅收優惠條款應統一整合至稅法之中，避免分散于其他立法，防止優惠政策被掩蓋，從而保障稅收制度的連貫性與一致性。

建立以稅務部門為主導、相關部門配合的高效實施機制

稅收優惠政策的實施管理權應牢牢掌握在稅務部門手中。稅務部門需具備專業技術能力與配套工具，在優惠政策設計階段深度參與，為后續執行工作奠定良好基礎。稅務部門應擁有從受惠者及第三方獲取信息、向其追征稅款、實施處罰等法定權力。

納稅人及時、完整地進行納稅申報是剛性要求，即便完全免稅的納稅人也需如實申報，且申報內容應包含足以證明優惠資格與支持政策評估的信息。當納稅人享受稅收優惠到期，稅務部門還需開展全面盡職調查，杜絕通過不正當方式延續優惠的違規行為，必要時要追回已享受的不當優惠，從源頭上防范虛假申報、虛構資格等風險。

稅務部門應先對享受稅收優惠政策的納稅人進行合規風險評估，再實施分類管理。對于低風險納稅人，提供清晰及時的政策指導與協助；對于高風險納稅人，則加強審計與調查，形成有效震懾。還可以通過預約定價安排等方式提高稅收確定性，給予合作良好的納稅人簡化監管待遇。同時，利用跨境信息共享協議及可互通互聯的信息系統，全面掌握納稅人情況，并簡化優惠規則，在保障政策精準透明的基礎上，降低納稅人合規成本。

稅收優惠的全流程實施、監測與評估離不開多部門協作。各部門需建立信息共享機制，規范數據收集工作，確保評估所需數據完整、準確，為政策效果分析提供有力支撐。

強化稅收優惠的效果評估和效益分析

所有稅收優惠都應接受定期、公開和基于證據的事后評估，并深度融入年度預算程序。評估結果應以列表形式詳細呈現，清晰標注與未享受稅收優惠的標準處理方式存在的差異，并附上法律依據。

稅式支出（指政府為實現一定的社會經濟目標而給予納稅人的優惠安排）報告不能僅局限于披露總額，還需揭示稅收優惠的分配去向。通過公布受益人匿名信息及享受優惠金額占比，如“最大的N個接受者占總稅收支出的y%”，能夠為學者的分析提供數據支撐。條件允許時，甚至可進一步列出最大受益者及優惠金額。不過，在信息披露過程中，必須把握好隱私保護與透明度的平衡，妥善處理敏感群體信息，讓公眾清晰了解公共資源的隱性流向，強化社會監督。

稅收優惠立法應內置定期、可信的評估計劃，評估周期需與優惠期限緊密銜接，對政策收益與成本展開全面復盤。引入外部專業力量，如學者、智庫或獨立顧問參與評估，能夠有效彌補內部專業能力的不足。評估結果無論好壞，都需要公開，財政部門應同步公布自身觀點與委托報告，確保評估全程公開透明。即使沒有政策延續計劃，也必須完成評估，以審慎態度管理公共資金，避免稅收優惠政策盲目延續，維護稅收政策的公信力。

事后評估需超越稅式支出分析，重點關注稅收優惠對目標活動預期結果的影響。評估過程中，需報告可衡量的政策成果，通過計算、對比或“自然實驗”的方法（指在日常生活情境中通過主動控制變量開展研究的實驗方法），精準衡量政策實際貢獻。同時，敏銳捕捉是否產生避稅機會等意外副作用，全面考量政策的成本及社會效益。

考慮到各國資源有限，評估強度應依據政策的經濟與財政重要性靈活調整，優先對重大稅收優惠政策進行深度評估，確保評估有的放矢、科學高效。