本報記者 張思佳

為什么越來越多的國家選擇開征健康稅？我國煙草稅制如何進一步改革優(yōu)化？對于這些問題，或許可以從近期在對外經濟貿易大學舉辦的健康財政政策國際論壇得到啟發(fā)。本次論壇上，來自世界衛(wèi)生組織、國家衛(wèi)生健康委、中國財政科學研究院、中國疾病預防控制中心、亞洲開發(fā)銀行等國際組織、國內外高校和科研機構的專家學者展開深入交流。

對煙酒糖征稅有助于人口健康發(fā)展

與會專家認為，健康是人類社會可持續(xù)發(fā)展的基石，應把人口健康置于發(fā)展議程的核心位置。

對外經濟貿易大學校長趙忠秀說，財政是國家治理的基礎和重要支柱，將健康理念深度融入財政稅收政策，不僅是推進健康中國建設的重要路徑，還是中國積極參與全球衛(wèi)生治理的務實行動。

“沒有健康的人口，任何國家和社會都無法發(fā)展、創(chuàng)新與競爭。”世界衛(wèi)生組織駐華代表馬丁·泰勒觀察到，中國在教育、醫(yī)療、扶貧等領域的財政投入持續(xù)增加，包括為減輕家庭養(yǎng)育負擔而推出的育兒補貼，正是回應了人們對美好生活期望的體現(xiàn)。他提到，這些領域也是健康財政政策能夠發(fā)揮作用的地方。世界衛(wèi)生組織將對煙、酒精和含糖飲料等可能對人口健康產生負面影響的產品征收的消費稅統(tǒng)稱為健康稅，并提出消費稅是有效的促進健康的財政措施。通過征收健康稅，在抑制有害消費的同時，還能增加財政收入，緩解公共衛(wèi)生系統(tǒng)的壓力，打造更加健康的人口資源和經濟循環(huán)。

今年7月，世界衛(wèi)生組織發(fā)起了名為“三三五”的全球倡議，呼吁各國通過征收健康稅，到2035年將煙草、酒精和含糖飲料的實際價格提高至少50%。

菲律賓稅務學院地方政府財政研究所副所長馬·特雷薩·哈比坦介紹了本國近年來征收健康稅的實踐。談及改革成效時，她用“一石三鳥”一詞來形容。一是財政收入增加，即便是在疫情時期，健康稅收入所占比重也比較穩(wěn)定；二是健康稅帶動相關領域的財政投入有所增加；三是吸煙率、酒精消費量等出現(xiàn)明顯下降。對于“高稅收可能誘發(fā)走私等非法交易”“健康稅增加對低收入群體的影響更大”等擔憂，她的觀點是“應強化稅收立法和制度保障”。針對煙酒糖征稅給窮人造成更重負擔、窮人相對難獲得醫(yī)療服務支持等問題，她認為可以通過多部門協(xié)作來推動解決，保障人們平等享有醫(yī)療服務和健康政策。據(jù)了解，一些國家和地區(qū)將健康稅收入專項用于公共衛(wèi)生服務、健康教育和貧困人群醫(yī)療援助。例如，有的國家將酒精消費稅收入用于戒酒服務和非傳染性疾病預防。在政策協(xié)同方面，將價格調控與健康干預措施相結合。又如，在對含糖飲料征稅的同時推廣健康替代品，對低收入群體提供免費或低價公共醫(yī)療服務。根據(jù)居民收入水平動態(tài)調整稅率。再如，當居民收入提高時，適時提高健康稅稅率，并確保低收入群體獲得相應醫(yī)療補貼或經濟補償，以維持政策有效性并避免加重弱勢群體的經濟負擔。

亞洲開發(fā)銀行全民健康覆蓋高級專家瓦順達拉·然普沙旺進一步闡釋了部門協(xié)作的重要性。她認為，多國將健康稅專款專用于公共衛(wèi)生領域，政府需做好整體規(guī)劃。“相關改革不僅要關注財政收入，還應讓財政和健康部門之間進行合作，只有這樣的改革才有可持續(xù)性。”她說。

卷煙消費稅改革需要多重考量

作為健康稅的重要組成部分，煙草稅被認為是煙草控制措施中單項最有效的措施。我國自2005年加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》以來，于2009年和2015年兩次提高卷煙消費稅，尤其是2015年，在提稅的同時首次實現(xiàn)煙草行業(yè)的稅價聯(lián)動，同年我國煙草產量、銷量明顯下降。

與會專家認為，為進一步提升“以稅控煙”效果，卷煙消費稅尚有改革空間。然而，“怎么改”并不容易回答。世界衛(wèi)生組織健康稅與財政政策合作中心主任鄭榕分析，中國卷煙消費稅采取從價和從量的復合計稅方式。是提高從量稅還是從價稅，是在生產還是在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)加稅，傳導到最終消費價格，都可能呈現(xiàn)出不同的政策效果。

她認為，推進改革需考量多重目標，同時面臨多重約束。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出將15歲以上人群的吸煙率降低到20%的明確目標。雖然煙草行業(yè)利稅貢獻不容忽視，但更要看到，煙草制品所造成的醫(yī)療支出及經濟損失。

對此，鄭榕進行了政策模擬。結合當前卷煙消費稅多是在生產環(huán)節(jié)征收，以及正在謀劃的消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革，她嘗試將部分生產環(huán)節(jié)消費稅轉移到批發(fā)環(huán)節(jié)，且保持兩個環(huán)節(jié)的稅負均衡。經過模擬發(fā)現(xiàn)，如果不額外加征消費稅的話，稅收收入幾乎沒有變化，相應地，吸煙率也不會有變化。所以她認為，要降低吸煙率，在保持生產環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)稅負均衡的同時，不妨在從量消費稅上做文章。

中國人民大學財政金融學院教授岳樹民提出卷煙消費稅后移征收應考慮區(qū)域間財力均衡的問題。云南是煙草生產大省，如果卷煙消費稅從生產環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，將會大幅影響該地區(qū)的稅收利益。而消費稅征收環(huán)節(jié)后移改革的一個重要目的是理順中央與地方財政分配關系。因此，卷煙消費稅改革應統(tǒng)籌兼顧。此外，消費稅征收環(huán)節(jié)后移應考慮征管效率問題。適合在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收的應予以調整，不適合的可繼續(xù)在出廠環(huán)節(jié)征收，不宜搞“一刀切”，甚至可以采取“小步慢走”的方式。

專家還從不同角度探討了將含糖飲料納入消費稅征收范圍的可行性。有專家提出“民意很重要”，如果公眾對高糖、高脂肪食品的有害性認識不足，便貿然對其征稅，并不利于消費市場穩(wěn)定。

“在進行政策決策時，既要借鑒國際經驗，也需考慮本國國情，只有這樣才能作出有意義的改變。”世界衛(wèi)生組織總部健康財政政策處處長杰里米亞斯·保羅說。

重視健康財政學研究

與會專家認為，健康財政作為一個備受關注的新興領域，許多問題值得研究。

云南大學特聘教授、美國佐治亞州立大學終身教授黃繼東分析，從理論上講，健康財政學是財政學經過行為經濟學的補充，發(fā)展而來的行為財政學分支。傳統(tǒng)的財政學主要關注財政政策對宏觀經濟、政府行為的影響，行為財政學更加強調財政政策如何改變微觀個體行為，健康財政學重點研究政府行為、財政政策對微觀個體健康的影響。

首都經濟貿易大學財政稅務學院副院長何輝認為，研究健康財政問題或可從政策引導與資源配置優(yōu)化角度展開。例如，公共衛(wèi)生資金分配機制突出公平性，需要綜合利用好財政政策、稅收政策、產業(yè)政策等。一方面，在加大支出力度的同時優(yōu)化支出結構；另一方面，給予健康服務機構一定的稅收支持或財政補貼，促進相關產業(yè)和消費的發(fā)展。

本次論壇還舉行了世界衛(wèi)生組織健康稅與財政政策合作中心揭牌儀式。據(jù)悉，今年世界衛(wèi)生組織正式致函對外經貿大學，將對外經貿大學原“世界衛(wèi)生組織煙草控制與經濟政策合作中心”更名為“世界衛(wèi)生組織健康稅與財政政策合作中心”，并以新名稱重新任命，對外經貿大學國際經濟貿易學院財稅系作為該中心的合作單位開展相關領域合作研究。