鐘思成 黃和 陳奕州

11月3日，倫敦研究各國(guó)稅收政策的非政府組織——稅收正義網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的研究披露，美國(guó)支持的跨國(guó)公司國(guó)別報(bào)告保密制度，即“全球禁言令（global gag order）”，因其隱瞞逃稅嚴(yán)重的跨國(guó)公司身份，致使許多跨國(guó)公司濫用企業(yè)所得稅政策進(jìn)行逃稅的行為未被察覺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年—2021年，該禁令已導(dǎo)致各國(guó)損失超過4750億美元的企業(yè)所得稅收入，并且其中29%均由美國(guó)跨國(guó)公司造成。

美國(guó)阻礙國(guó)別報(bào)告公開

通常，各國(guó)政府收集的國(guó)別報(bào)告能追蹤跨國(guó)公司利潤(rùn)的全球流動(dòng)情況，并曝光各國(guó)遭遇的企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移和逃稅問題，以提高跨國(guó)企業(yè)稅收的透明度。然而，2013年八國(guó)集團(tuán)委托經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后，國(guó)別報(bào)告公開制度一直面臨著來自美國(guó)的反對(duì)和阻撓。

美國(guó)聯(lián)合其國(guó)際盟友，在2015年推動(dòng)了國(guó)別報(bào)告公開制度國(guó)際規(guī)則的修改，要求政府收集數(shù)據(jù)后，在公開前必須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名處理，并禁止任何國(guó)家（地區(qū)）政府以非匿名形式公開數(shù)據(jù)。匿名版報(bào)告雖能揭示總體少繳了多少企業(yè)所得稅，卻無法鎖定具體逃稅的跨國(guó)公司，喪失了對(duì)逃稅跨國(guó)公司應(yīng)有的震懾效果。如今，匿名報(bào)告規(guī)則已深刻影響到全球稅收治理格局，使得原本旨在增強(qiáng)稅收透明度的國(guó)別報(bào)告制度被扭曲為“全球禁言令”，為跨國(guó)公司逃稅提供了“保護(hù)傘”。

此外，美國(guó)共和黨還通過政治手段施壓，反對(duì)在美國(guó)國(guó)內(nèi)公開企業(yè)涉稅信息。美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)2023年12月發(fā)布文件，要求企業(yè)按管轄地披露涉稅信息。美國(guó)共和黨對(duì)該準(zhǔn)則一直持反對(duì)態(tài)度。2023年7月，15名共和黨國(guó)會(huì)議員曾聯(lián)名致信該委員會(huì)，要其放棄要求企業(yè)披露更多涉稅信息的提案。共和黨還在2025財(cái)年金融服務(wù)和一般政府撥款法案中明確加入條款表示，若美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)不取消其稅收透明度的要求，美國(guó)證券交易委員會(huì)將無法批準(zhǔn)其預(yù)算。這一條款直接威脅到美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)作為獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。

共和黨這一立場(chǎng)在一定程度上鼓勵(lì)了美國(guó)跨國(guó)公司隱瞞涉稅信息。今年9月，美國(guó)商會(huì)聯(lián)合多個(gè)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)致信美國(guó)政府官員，對(duì)澳大利亞新實(shí)施的公開國(guó)別報(bào)告制度表達(dá)強(qiáng)烈不滿并尋求干預(yù)。一些美國(guó)跨國(guó)公司聲稱，國(guó)別報(bào)告要求披露的商業(yè)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可能使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)現(xiàn)定價(jià)策略、利潤(rùn)率等重要商業(yè)信息，從而影響他們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2016年—2021年，在“全球禁言令”阻斷信息追蹤的背景下，這些跨國(guó)公司利用各國(guó)稅制差異，已導(dǎo)致總計(jì)4750億美元的稅收損失。其中，美國(guó)首當(dāng)其沖損失了1585億美元，法國(guó)、德國(guó)、印度分別損失了323億美元、303億美元和244億美元。

“全球禁言令”反映美稅收霸權(quán)理念

“全球禁言令”之所以能長(zhǎng)期存在，本質(zhì)上是美國(guó)單邊稅收霸權(quán)理念在全球稅收治理中的體現(xiàn)。隨著經(jīng)合組織主導(dǎo)的傳統(tǒng)稅收共識(shí)受到?jīng)_擊，兩種對(duì)立的國(guó)際稅收治理方向浮出水面：一個(gè)是繼續(xù)維持服務(wù)于特定國(guó)家稅收優(yōu)勢(shì)的封閉規(guī)則，另一個(gè)是轉(zhuǎn)向構(gòu)建基于多邊共識(shí)的開放體系。

特朗普開啟第二任期之初，便通過一份總統(tǒng)備忘錄拋出立場(chǎng)：美國(guó)不再承認(rèn)其他國(guó)家對(duì)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的美國(guó)跨國(guó)公司擁有征稅權(quán)，即主張?jiān)谌蜻\(yùn)營(yíng)的跨國(guó)公司，只能由其總部所在的國(guó)家行使征稅權(quán)。

這一頗具顛覆性的主張，實(shí)際上與特朗普第一任期出臺(tái)的2017年《減稅與就業(yè)法案》形成呼應(yīng)。該法案本意是吸引利潤(rùn)回流，卻為跨國(guó)公司稅務(wù)籌劃打開了方便之門。法案實(shí)施后，美國(guó)跨國(guó)公司的實(shí)際企業(yè)所得稅率從32.9%降至20.8%，科技行業(yè)跨國(guó)公司實(shí)際稅率更是僅為10.8%。

美國(guó)又通過推動(dòng)“全球禁言令”阻斷利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的信息追蹤渠道，形成“低稅+匿名”的雙重庇護(hù)。這導(dǎo)致與2016年相比，2021年美國(guó)跨國(guó)公司從海外經(jīng)營(yíng)地轉(zhuǎn)移回美國(guó)的利潤(rùn)規(guī)模翻了一番，但同期它們?cè)诿赖募{稅總額卻不增反降。

美國(guó)的這一主張將美國(guó)在國(guó)際稅收領(lǐng)域的立場(chǎng)倒退回國(guó)際聯(lián)盟成立前的“強(qiáng)權(quán)即公理”狀態(tài)，它單方面否定了企業(yè)應(yīng)在創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)營(yíng)地納稅這一公認(rèn)原則，本質(zhì)是要將美國(guó)跨國(guó)公司全球利潤(rùn)的征稅權(quán)牢牢攥在自己手中，剝奪其他市場(chǎng)所在國(guó)的正當(dāng)稅收權(quán)利。

國(guó)際社會(huì)正構(gòu)建更透明的稅收體系

與美國(guó)單邊主義行動(dòng)形成對(duì)比的是，國(guó)際社會(huì)正在通過聯(lián)合國(guó)平臺(tái)積極推進(jìn)國(guó)際稅收治理體系的改革，致力于構(gòu)建更加公正、包容的全球稅收治理體系。

2024年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際稅務(wù)合作框架公約職責(zé)范圍文件的通過，被視為這一多邊主義合作進(jìn)程中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。該文件明確承諾，將致力于實(shí)現(xiàn)“公平分配征稅權(quán)，包括對(duì)跨國(guó)企業(yè)公平征稅”。這反映了國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)：跨國(guó)公司的納稅義務(wù)應(yīng)當(dāng)與其全球經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相匹配，而非僅僅歸屬于總部所在地。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)正就聯(lián)合國(guó)稅收公約展開談判。這一公約預(yù)計(jì)將于2027年出臺(tái)，旨在建立更加透明、民主的全球稅收決策機(jī)制，捍衛(wèi)并重塑各國(guó)的稅收主權(quán)。

在具體制度設(shè)計(jì)上，公約的改革方向已基本明確，即將跨國(guó)公司全球業(yè)務(wù)視為有機(jī)整體，依據(jù)各國(guó)實(shí)際經(jīng)營(yíng)規(guī)模按比例分配應(yīng)稅利潤(rùn)，以此取代將跨國(guó)公司各分支視為獨(dú)立實(shí)體分別征稅的“獨(dú)立交易原則”。聯(lián)合國(guó)的改革方案將有助于減少把利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至低稅率卻毫無生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)地區(qū)的行為，從制度層面壓縮利用“避稅天堂”進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的空間。

這一制度優(yōu)勢(shì)正推動(dòng)各國(guó)采取實(shí)際措施提升稅收透明度。今年以來，歐盟和澳大利亞率先在本土部分解除了“全球禁言令”。今年7月，聯(lián)合國(guó)第四次發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議通過的《塞維利亞承諾》提到，將評(píng)估建立全球公開報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)的可行性，推動(dòng)解除“全球禁言令”。